集體土地征收困境下的法律制度研究

摘要：集體土地征收工作包含了龐雜的社會利益因素的交織，涉及國家長遠發展戰略和農民土地權益維護的平衡；涉及耕地保護與經濟發展關系的協調；涉及各種主體間權力與利益的博弈，因此本文深入分析了我國集體土地征收現狀以及提出對土地征收改革的展望。

關鍵詞：集體土地；公共利益；征地改革

一、我國集體土地征收制度改革必要性

我國集體土地所有權面臨被無限虛化的處境——通過剝離集體土地所有權的處分權能，限制、顛覆、掩蔽集體土地所有權的各項功能，藉此實現對鄉村地權的單向性、強制性控制。最終的結局是：集體土地所有權不僅主體虛位，權利旁落，依附于集體土地所有權之上的農民階層的地權及其利益只能受制于國家土地所有權。①在效率化和城市化優先的假設下，國家的這種可謂對土地的終極所有權，導致了土地轉讓的非市場化，為權利設租尋租帶來極大的可能性。

二、我國集體土地征收改革的基本原則

無論從世界范圍還是從我國改革發展的趨勢來考察，我國征地程序改革中必須遵守的基本原則為：程序公開原則；民主參與原則；程序公正原則。程序模式構建的基本思路包括：首先，從土地征收程序的正當性基礎角度出發，必須堅持以公共利益與程序公開公正以及合理補償為基礎；其次，就土地征收權的行使模式而言，應當改變目前行政父權式的推進方式，構建一種政府主導與民主參與相結合的土地征收權行使模式；再次，就土地征收的方案最終厘定而言，應當構建一種強制征收與協議補償相統一的模式并適當選擇性傾斜于后者；復次，就土地征收的全局設計以及替代救濟模式而言，應當構建一種市場程序、行政程序以及司法程序相銜接的模式并保障司法程序的獨立地位；最后，就土地征收的程序的價值判斷來說，應當構建一種公權力行使與私權利保護相協調的模式，強調私權保護在我國擁有特殊切長遠的意義。

三、我國集體土地征收改革具體建議

（一）我國集體土地征收范圍研究

在公共利益的認識問題上，一方面我們應當從實體法上明確其內涵和外延，以增強公共利益認定的可操作性，通過對域外經驗的研究借鑒，不難看出，在集體土地征收立法中，列舉式的立法模式被普遍使用，在我國尤其值得注意的是，應當嚴格限制兜底條款的運用；另一方面，更應當引入公正且有效的立法程序，加強立法體系建設，實現法制的協調統一，實現司法程序公正，以解決個案中公共利益認定的困境。

（二）我國集體土地征程序的研究

1. 集體土地征收程序啟動環節的改革。首先，審批機關的確定應視申請項目的范圍和性質而定。出于對公共利益界定的特殊性考慮，筆者認為一般應由省級的政府土地行政部門審查，若集體土地征收范圍涉及兩個省以上的，應由其共同上級國務院國土資源廳進行審查。同時應注意，若項目的影響范圍輻射至全國，致于民生有重大意義或屬于公共限制領域應由國務院成立議事協調機構或者提請全國人大審查，嚴格限制下方審批權力，有效遏止征地欲望。其次，分離農用地轉用審批和征收審批，農用地轉用審批應當集中行使，適用上述嚴格審批程序，沒改變原農用土地性質的征收審批則可以由縣級以上各級政府分級行使。

2. 集體土地征收調查環節的改革。首先，增加集體土地征收程序的預公告，即政府擬定征地后，隨即發布征地預公告，明確公告的方式、內容和場所，告知被征地的集體和農民，明確征地范圍和建設用途，同時開始補償初步調查登記、協商補償安置問題、聽取被征收人意見。其次，指定專業調查機構并出具報告。公益審查的申請方是土地需求方，審查方是行政機關。因此，需要有一個獨立于行政機關之外的專業機構對公共利益目的進行調查。

3. 集體土地征收物權變動的環節改革。土地征收直接關系到被征收人的權利狀態，因此，不應當將土地征收審批的完成或者決定的作出作為土地權屬性質變更的時間節點。從保護私權以及程序合法的角度出發，建議將征收補償協議的履行完畢作為物權變更的時間節點并建立相應的公式登記制度。

（三）我國集體土地征收補償制度改革研究

集體土地征收補償是引發土地征收糾紛的最主要原因，征地補償的合理與否在很大程度直接決定了征地制度本身的正當性、合法性的有無。筆者建議如下：

1.明確補償對象。首先，明確我國農村集體組織成員的社員身份和法律地位，這也是集體土地征收補償費實現合理分配的前提；其次，補償對象不能僅僅局限于失地農民，對土地的利用因征收而受到影響的利益相關者，也應該予以補償。最后，完善集體土地所有權制度，建立征地補償在集體土地所有權人與失地農民之間的合理分配機制。

2.擴大補償范圍。應及時修改《土地管理法》，使其與《物權法》和《農村土地承包法》的要求保持一致。此外，還應將土地發展權以及征收非財產損失等納入補償范圍。

3.提高補償標準。應在現有研究的基礎上，構筑統一的綜合性補償標準。充分考慮土地征收中各方當事人的利益和被征收土地的具體情況，且將這些因素定量化，設計不同的比重，構建出一個征地補償計算標準，以達到補償標準的科學合理和可操作性。可定量化的因素大致包括：被征土地的產能、被征土地的地理位置、被征土地承載的人口、相似地理位置土地使用權市場轉讓價格、當地人均工資水平、物價指數等。

4.增加補償方式。應在原有補償方式之外，采取貨幣補償、政府債券補償、國有股權補償等多元化方式，構建失地農民的穩定性、長期性、發展性補償機制。

5.土地增值收益的分享。應該在被征收人、政府、全社會成員三者相互之間建立起科學合理的利益分享機制。科學合理地規范政府土地出讓金的使用，按法定比例提取用于充實基本農田建設的基金、建立失地農民保障基金和失地農民發展基金等資金長遠運作方式，實現對失地農民的穩定性補償，達成土地增值利益在社會成員間的公平分享的目標。

四、結語

本文基于社會現實需求，將科學發展觀的人本主義思想以及社會主義法治理念貫穿始終。我們應當在土地征收改革的各個階段對土地流轉的核心，也就是產權明晰問題保持關注；應當對保障實體利益的切實可行的程序價值保持關注；應當對改革的穩定推進與社會的和諧發展保持關注。（作者單位：四川省社會科學院法學研究所）

參考文獻

[1]林毅夫：制度、技術與中國農業發展[M]. 上海三聯書店出版社，1992，18.

[2]杜國明：農村集體經濟組織立法探析[J]. 法學雜志， 2010， 5.

[3]馮開文：論農村集體經濟組織的重要地位[J].農村經營管理，2010，2.

[4]葉祥松：新型農村經濟組織：農聯模式[M]. 上海三聯書店，2010，131.

[5]〔美〕D.蓋爾·約翰遜：經濟發展中的農業、農村、農民問題[M].林毅夫，趙耀輝，譯.商務印書館，2004， 15.

[6]〔德〕費希特：自然法權基礎[M].謝地坤，程志民，譯.商務印書館，1979， 83.

[7]郭道暉：法權關系為什么是客觀的社會存在——答孫國華教授和管仁林博士的質疑[J].時代法學，2006，1.

[8]肖順昌：試論法權關系與經濟關系[J].湖南社會科學，2005，4.

注解：

①劉云生：農村土地征收三大命題證偽