城鎮化背景下征地誘發群體性事件致因及對策探討

一、國內外研究綜述

國外學者將群體性事件定義為由各種社會矛盾積累引發的集群行為。美國社會學家帕克最早從社會學視角界定“集合行為”，他認為“集合行為”是在集體共同的推動和影響下發生的個人行為，是一種情緒波動。關于集群行為產生的原因研究中，國外最具代表性的理論是斯米爾塞的價值累加理論，他從六個方面進行了闡述，分別是：環境條件、結構性壓力、誘發因素、行為動員、普遍情緒及共同信念的形成、社會控制機制。國外學者科塞，在其著作《社會沖突的功能》中以積極的眼光來看待社會沖突中的群體性事件，他認為，不能輕易地將偏差和異議看成是社會系統均衡狀態中的病態的現象，社會沖突具有維護社會系統的積極功能。

國內學者對群體性事件的概念有著不同的界定和認識：中國行政管理學會課題組將群體性事件稱之為“群體性突發事件”，“指因人們內部矛盾而引發，由于部分公眾參與并形成有一定組織和目的的集體上訪、集會、阻塞交通、圍堵黨政機關、靜坐請愿、聚眾鬧事等群體行為，并對政府管理和社會造成影響。”陳月生在其編著的《群體性突發事件與輿情》中將群體性事件定位為“由人民內部矛盾引發的有一定數量的群眾參與的，通過表情達意的形式，以期實現群體目的的信訪、走訪、靜坐、請愿、宣示鬧事、集會、罷工、游行、示威，乃至圍堵沖擊黨政機關，攔截鐵路、道路交通等影響社會穩定的群眾活動。”根據群體性事件的性質對我國群體性事件進行類型劃分，可以適當地從側面反映出事件發生的原因和背景。國內學者從事件性質對群體性事件進行劃分，一般將群體性事件分為：政治領域類、經濟領域類、社會領域類和文化信仰類。

國外學者對群體性事件的概念、性質和類型及發生的原因和治理措施等方面都進行了系統的研究，國內學者從群體性事件的整體和局部進行深度探索。國內外學者對群體性事件的研究對政府妥善處理群體性事件，完善政府管理體系和維持社會和諧穩定的發展等方面都提供了有利的借鑒價值。

二、城鎮化背景下的征地誘發群體性事件的現狀分析

隨著我國城鎮化建設的不斷推進，社會經濟飛速發展的同時，也帶來不少新的社會問題，其中由于土地征收，房屋拆遷等事件中的利益沖突問題引起的群體性事件的發生數量和發生規模不斷加劇，成為當前影響社會主義新農村建設的主要因素之一，是影響城鎮化建設工作順利實施的可能阻力。

近年來，群體性事件在日益增多。據統計2009年已超過10萬起，[1]參與人數已達307萬人；[2]而且，參與者階層構成日益復雜，無直接相關利益者日益增多。[3]2005年全國共發生因土地引起的群體性突發事件19700起，占全部農村群體性事件的65%以上。土地問題已成為農村社會沖突的焦點問題”[4]。相關資料顯示，在以往的土地征用過程當中，各方相關利益者對土地的利益分配所占比例都有所區別，一些地方政府占有土地利益分配的20%到30%，開放商占40%到50%，而農民作為土地使用權的主體，僅占5%到10%[5]。土地作為農村社會經濟生活的基礎，是農民生存的根本，土地征用直接涉及到農民的切身利益。在土地征用的過程中不可避免出現了大量的問題，如被征地農民征地補償問題、被征地農民的安置問題等都成為了誘發征地群體性事件的導火索。

依據社會沖突理論分析，征地誘發群體性事件有破壞社會秩序穩定發展的一面，會帶來嚴重的經濟、社會和政治損失，例如征地沖突會造成公共、私人財產損失和人員傷亡，會破壞社會正常秩序，導致事件相關者的相互信任危機的出現，征地沖突還會動搖地方政府和基層黨組織在農村的社會認同。任何事物都具有兩面性，征地誘發群體性事件具有消極影響也有積極影響。征地沖突也有作為“減壓閥”促進社會朝著正常有序發展的一面。社會學家科塞認為，安全閥“可以充當泄敵意的出口”，可以對現行的結構和現狀的不滿進行泄憤地表達，而又不至于破壞整個結構。從征地沖突的積極影響來看，群體性事件還有助于相關機構在防止和控制群體性事件的同時，積極地調整政策，促進相關工作的完善。

三、城鎮化背景下征地誘發群體性事件的原因分析

（一）直接利益相關群體的需求補償不到位

《憲法》（2004修訂）第10條規定：“城市土地屬于國家所有”。“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給與補償。”《憲法》 、《土地管理法》和《城市房地產管理法》對我國土地征收權進行了法律規定。然而三者都沒有對“公共利益”給出確切的定義，所以在城鎮化建設中，要將集體土地國有化，該如何保證征地補償的公平公正是值得深思的問題。《土地管理法》第47條規定：“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗補助費。”其中，土地補償款的發放沒有考慮到人民幣貶值和物價上漲的因素，安置補助費的用途也沒有具體的法律規定，當前各地土地征收中安置補助費基本上是用于被征收土地的農民的生活和就業安置。當前我國土地增值的利益分配也導致農民的正常利益需求得不到滿足，土地增值部分的利益分配只有20%到30%下撥到農村，其中農民的補償款占5%到10%，地方政府可以獲得土地增值的20%到30%，開發商獲得土地增值的40%到50%[6]。在國家征地政策實施過程中，“已經形成了基層政府經營土地獲取財政收入、開發商獲得土地開發的商業利潤、村（社區）組織干部獲取上級給予的政治資本及經濟上的好處三方利益分配格局，被征地農民只獲得有限的補償，沒有享受到土地增值所產生的巨大的后續利益。”[7]

由此可以看出，不合理的利益分配導致被征收土地的農民產生相對剝奪感，由于自身教育程度低下和法律認識的缺失，會尋找制度外的辦法解決自身利益訴求，從而導致土地征收中的群體性事件。

（二）直接利益相關群體的利益訴求被限制

2004年5月至10月，中國人民大學農村發展研究所課題組對中國信訪狀況進行了專項調查，在接受調查的632位進京上訪的農民中，有401位在上訪之前就上訪問題到法院起訴過，其中法院不予立案的有172位，占總數的42.9%，認為法院不依法判決的有220位，占54.9%，法院判決勝訴了而沒有執行的有9位，占2.2%[8]。在農民土地被征收而未獲得相應的利益補償的情況下，被征地的利益相關者就會尋求正常的利益訴求途徑，但是當國家的正式制度無法滿足被征地群眾的利益訴求時，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的思想在群眾的內心作祟，體制外的“非正式組織”就會采取對抗性的行為來尋求“利益保護”，在農民與地方政府和基層組織之間的對峙中，農民征地的補償問題得不到及時和有效地解決，風險或風險組合都有可能在特定時機、特定的場合引發群體性事件的發生。

（三）制度外的組織動員在行動

目前一些地方政府為了追求“政績”，不惜用“利潤”、“優惠”來吸引投資商和開發商，被征地農民對貧富過于懸殊、腐敗的惡化和強勢集團的壓迫等社會問題感到怨恨不滿，加上近年來，在一些地方政府為了盡快完成征地任務，不惜“花錢買平安”，滿足個別鬧事者的經濟補償需求，所以導致大部分被征地農民都企圖將事情鬧大而讓地方政府讓步，給予他們更多的補償，他們在組織動員的核心人物的帶領下，與地方政府進行談判和交涉的博弈當中，一旦雙方圍繞利益問題都僵持不退讓，彼此都醞釀了不穩定的思想情感，為后來的事件爆發埋下了禍根。

四、城鎮化背景下征地誘發群體性事件的防控對策

（一）積極完善征地立法，建立合理的征地補償標準

《憲法》 、《土地管理法》和《城市房地產管理法》對我國土地征收權進行了法律規定。然而三者都沒有對“公共利益”給出確切的定義，一些地方政府和利益集團為了謀取不恰當的利益，在征地過程中“化私為公”，所以目前將“公共利益”通過立法機關的法定程序以法律條文的形式確定下來并貫徹到實際工作中去，確保農村征地行為實屬因公共利益的需要而實施的這個任務是非常有意義的。在立法完善的同時還需要保證法律實施過程中的嚴格執行和監督，以“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”十六字原則為指導。

征地補償標準應在保證被征地農民現有生活水平不降低的前提下，按照被征地農民所處的地區、區域人民生活水平和土地增值收益來確定，使被征地農民分享到土地增值的收益，保證被征地農民的長遠生計[9]。改變當前我國土地增值的利益分配格局，充分考慮被征地農民的生活水平，統籌兼顧各方利益，使我國土地增值的利益分配充分體現公平、公正、公開。此外，地方政府還應建立健全土地征收中失地農民的社會保障機制和被征地農民的再就業培訓機制，真正幫助農民解決失去土地后的生活就業難題。

（二）完善農民利益表達機制，強化政府工作人員執政為民的意識

當前，大部分征地沖突誘發的群體性事件都是由于農民的切身利益受到損害并且長時間沒有得到相關部門的解決才引發的，可以用斯米爾塞的價值累加理論來進行闡述：“實質上是人們在受到威脅、緊張等壓力的情況下，為改變自身的處境而進行的努力。”征地沖突誘發的群體性事件就是農民為了改變自身處境而做的“努力”，是農民為保障自身利益所尋找的突破口。完善農民利益表達機制是重新建立農民與地方政府和基層組織之間相互信任的有利途徑，各級政府需將社會民意與本地區實際情況相結合，將矛盾在基層就得到解決，相關部門應積極回應信訪者，虛心接受相關建議，撫慰群眾的心理情緒，讓群眾通過正常渠道、合法方式表達自己的意愿，制造利益表達機制的良好循環，這是預防土地征收中群體性事件的有效防線。

（三）完善土地征收中群體性事件的預防和控制機制

完善土地征收中群體性事件的預防和控制機制，就需要相關部門做好事件的前期預防，事件的前期預警，事中的響應處置和事后的恢復工作。相關部門要做好預警和監控工作，建立完善的預警指標體系，定期對征地區域開展風險排查，地方政府應完善相應的應急預案，盡量將征地誘發的群體性事件控制在萌芽狀態。征地群體性事件處置后，先關部門的管理工作并沒有結束，還需要對事件的因素進行分析總結，對引起風險的致災因子做好指標評估，逐步使城鎮化建設腳步越走越穩。（作者單位：貴州財經大學公共管理學院）

參考文獻

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