有序推進農業轉移人口市民化研究

摘要：改革開放30年以來，工業化和城鎮化以前所未有的速度發展，取得了舉世矚目的成就。但是，與此同時，我國快速發展的城鎮化也面臨著土地城鎮化快于人口城鎮化速度和戶籍人口城鎮化速度慢于常住人口城鎮化速度等兩方面的困擾。本文通過成都市農業人口向市民化轉移過程中出現的問題，一一分析產生的原因，并提出對策。

關鍵詞：城鎮化；農業轉移人口；市民化

隨著我國城鎮化進程進一步加快，農業勞動者向城市居民過渡已成必然，黨的十八大報告明確指出，要“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化”。這是積極穩妥推進城鎮化，不斷提高城鎮化質量的重大戰略舉措。雖然城市化取得了飛速的發展，但總體質量不高，有序推進農業轉移人口市民化這一舉措有其存在的歷史必然性，而成都作為城鎮化水平較高城市之一，在高城鎮化率的背后，也存在不少的問題。

一、 城鎮化的涵義

城鎮化，亦稱城市化，是指隨著工業化進程，農業人口不斷向非農產業轉移、向城鎮轉移，從而使城鎮數量增加、城鎮規模擴大、城鎮人口比重提高的歷史過程。城鎮化是經濟社會發展的客觀趨勢，推進城鎮化、提高城鎮化率的實質，就是隨著工業化的發展，推進農業人口非農化、非農人口市民化。當前和今后相當長一段時間，我國應以農業轉移人口市民化為重要任務，積極穩妥推進城鎮化，為調整優化城鄉區域經濟結構，擴大內需，促進經濟持續健康發展創造條件。

在我國城鎮化過程中，大批農村勞動力異地轉移，即農民從農村進城務工，這是典型的城鎮化發展形態。在城市化發展的進程中，因為相關政策措施制定、實施的不完善或不徹底而滋生一種“半城市化”①的未完成狀態，這也是中國城鎮化快速發展進程中獨有的現象。

二、 成都市農業人口向市民化轉移的現狀

1、成都市概況

成都素有“天府之國”的美譽，自秦代以來，成都便成為了中國農業最為發達的地區之一、全國重要的商品糧油、蔬菜水果和中藥材基地之一，發達的農業也造就了成都經濟的繁榮。按照國際通行的城鎮化評價指標判斷，目前，成都的城鎮化水平正處于城鎮化中期末端、正加快向城鎮化后期邁進的關鍵階段，成都的城鎮化水平正在步入一個前所未有的高度，優于全國平均水平。建國后工業和第三產業的發展，使農業占國內生產總值的比重逐漸下降，2006年成都農業產值占GDP比重僅為7.0%，農業的可持續發展前景堪憂。

2、存在的問題

在成都市城鎮化率快速提高過程中存在一些不容忽視的問題：土地城鎮化速度快于人口城鎮化速度、戶籍人口城鎮化速度慢于常住人口城鎮化速度，影響社會和諧穩定。農民工與城鎮居民經濟社會地位長期不平等，成為引發一系列社會問題的重要原因。

（1）土地城鎮化速度快于人口城鎮化速度

城鎮化加速階段，除正常城鎮用地外，也出現過于追求城市形象建設，大廣場、寬馬路、大辦公樓，超占、浪費大量土地；多注重城市規模擴張，而忽視了城市吸納人口的功能，土地城鎮化速度遠快于人口城鎮化，國家發展改革委秘書長楊偉民在上海舉行的“十二五”城鎮化發展高層論壇上表示，本世紀以來國內城市的建成區面積擴張了50%，而城鎮人口只增加了26%。兩者之比大大高于1 ： 1.23的正常水平，土地城鎮化的速度比人口城鎮化的速度快了近一倍。無獨有偶，成都市現在也飽受這一問題的困擾。

面對人口增長的壓力，土地資源日趨緊張，為緩解這一壓力，城市一方面向天要地、填水造陸，一方面又不斷向毗鄰農村拓寬市區外圍，農村土地大量被政府征用，多種途徑齊頭并進，直接帶來了市域面積的做大做強。這種粗放型的土地城鎮化帶來的直接后果就是：土地城鎮化與人口城鎮化的脫節，農民在戶籍上尚未轉變為城鎮居民，但儼然已成為失地農民。在這種簡單的、粗暴的要地不要人的城鎮化模式推動下，城鎮化的數據指標提高了，但實際上人口的市民化卻遠遠落后，然則，要實現新型高效綠色的城鎮化關鍵在人口城鎮化。

再則，以土地換取經濟效益的行為，也與農業的可持續發展原則相違背，成都市人口基數龐大，人口增長和食物結構升級導致糧食需求增加，在保證基本的耕地份額的基礎上，也必須為工業化、城鎮化、新農村建設提供持續、足量的建設用地面積。農業用地與城市建筑用地之間的矛盾在城鎮化進程中更趨尖銳化。

（2）戶籍人口城鎮化慢于常住人口城鎮化速度

人口城鎮化是城鎮化的核心內容，它是農村富余勞動力向城鎮有序轉移的必經過程。現如今，隨著農村征地、拆遷的現象越來越普遍，失地農民和有著自留地卻喪失農民戶籍的“非農非城”的居民越來越多，這一怪現象源于我國的“城市—農村”的二元化戶籍制度，須知，戶籍不改，我國農業轉移人口就沒有真正歸宿，轉移就不穩定，這將使農民不能分享城鎮化利益，使中國社會裂痕不斷擴大，最終將使發展陷于停滯，因此，把“農業轉移人口”真正變為享有平等社會權利的“城鎮居民”，具有重大戰略意義。例如，成溫邛高速公路的修建需要占用晉義村村民土地，村民戶口本統一上交，上級部門將村民的土地集合起來統一規劃、部署和再分配，以約2萬元/畝的價格對被占用耕地的農民予以補償。現在這些征地補償、拆遷戶或失地農民的戶籍均被變更為非農業戶口，但實際上，他們仍然擁有少量可用于耕種的土地和自留地，沒有從根本上脫離農民身份。但他們也不是完全意義上的城鎮居民，因為部分持有非農業戶口的居民仍在從事農業生產，于是產生了上述的“半城市化”狀態的出現。

三、問題產生的成因

1、現行城鎮化進程依賴土地程度過高

傳統經濟增長強烈依賴土地要素供給。土地需求是由經濟發展的需求派生的，是一種引致需求。與傳統的發展方式對應，在經濟快速發展階段，經濟增長是以要素的高投入和資源的高消耗來保障的。土地的寬供應和高耗費保證了高投資，壓低地價的低成本供地保障了高出口，以土地招商引資推進了高速工業化，土地資本化又助推了快速城鎮化。在過去30多年間，有足量的農村富余勞動力作為蓄水池，保證了低成本的勞動力投入。為服務于投入為主的經濟增長方式，土地盡管面臨稀缺性制約，不得已采取寬供應方式的選擇。與此同時，某些在“官本位”思想驅使下，以追求仕途上的高官厚祿為價值取向，盲目圈地、征地、囤地，急功近利，看重政績業績，而非百姓民生的切身利益，也造成大量農業用地的浪費與撂荒。但是歸根結底，還是城鎮化進程對土地需求的高依賴性，一旦離開以土地為杠桿的金融運作，城市的城鎮化速度將明顯放緩。

2、二元戶籍制度的制約

在計劃經濟時代，我國實行城鄉二元經濟體制，將靠自己生產口糧的居民劃入農業人口的行列，屬農業戶口；將擁有城鎮戶口、享有糧油肉等配給、招工等權利的居民定義為城鎮居民，屬非農業戶口，也稱“城鎮戶口”或“城市戶口”，現在的城鎮戶口泛指不享受農村土地分配權的人所擁有的戶口，反之，農業戶口則是享有農村土地分配權的人所擁有的土地。簡而言之，農民從事農業生產，而城鎮居民則不事糧食生產。

在城鎮化快速推進的時代，“農轉非”，即由農業戶口向城鎮戶口轉移的現象屢見不鮮，“村民”變成“市民”的時候，農民的身份沒有實質性地改變。如農轉非的地區就好比“城中村”，而移居城市的“農轉非”居民，只是住在城市的農民。

與此同時，戶籍問題也造成權利和福利上的差異：

農村失業勞動者和進城務工農業勞動者難以享受就業援助扶持政策；社會保險政策雖已惠及非城鎮戶籍人員但其享受標準較低；農村住房保障對象尚未納入住房保障體系；城鄉居民“三無”人員供養標準和最低生活保障水平差距較大；獨生子女父母獎勵政策尚未實現城鄉全覆蓋；城鄉公共教育資源配置還存在不均衡現象；農村戶籍人口的傷殘賠償金和死亡賠償金標準只是城鎮標準的三分之一；退役士兵安置和城鄉義務兵家庭優待還存在差異等。這其中既有全國性的問題，也有區域性的問題。

四、對策和結論

1、走集約高效、低碳綠色的新型城鎮化道路

隨著市場經濟的高速發展，城市走向高度城鎮化已成必然，但是粗放型城鎮化道路弊端盡顯，要求我們必須在保證人類與自然和諧的前提下，走工業與農業并舉，城市反哺農村的城鄉發展一體化的新型化道路，反觀粗放型城鎮化發展道路，新型城鎮化要想取得成功，必須具備以下四個元素：集約、職能、低碳、綠色，這四個元素也是新型城鎮化的本質特征。

具有中國特色的社會主義道路是一條全新的道路，沒有任何經驗可循，中國的新型城鎮化道路也是如此，但我們可以借鑒發達資本主義國家的經驗，先實現農業現代化，再以農業現代化帶動工業現代化，最終實現城市化。

2、 現有戶籍制度的改革

現行的“二元化”戶籍管理制度已經嚴重阻礙國民經濟發展和城鄉資源要素自由流動，造成了城鄉之間、區域之間、各群體之間在教育、醫療、社保、衛生等方面一系列的不平等，社會各界對于戶籍改革的呼聲越來越高。人口城鎮化的完整的含義應該是農業人口轉為非農人口以讓進城就業的農民在城市定居，并享有城市居民享有的一切，不應該是戶籍屬于城鎮，實質還是農民，更不應該是大規模、長期化、一代接一代地流動就業。

2011年，成都市政府新聞辦首次公布了《關于全域成都城鄉統一戶籍實現居民自由遷徙的意見》，這是成都在歷時7年統籌城鄉綜合配套改革中，徹底打破了城鄉二元化戶籍體制變“一元化”戶籍體制的探索結果。

然而，成都要徹底破除城鄉二元結構，全面實施一元化戶籍制度大變革，徹底消除隱藏在戶籍背后的身份差異和基本權利不平等，還需要進一步完善，政策的執行實施的效果如何也需要實踐來檢驗，成都市在有序推進農業人口市民化轉移過程中必經經歷更多現實和時間的考驗。（作者單位：四川大學公共管理學院）

參考文獻：

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[4]王曉燕，鄧良基，鄭華偉等.成都市土地集約利用水平及影響因素[J].國土資源科技管理，2008.25（3）：69—7311

注解：

①“半城市化”狀態是指成為城市中的非農就業人口或常住人口，但難以像本地的非農戶口居民那樣分享到城市化帶來的城鎮居民的社會待遇。