養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的制度性思考

摘要：養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)乃至社會(huì)保障最重要的內(nèi)容，一直都是政府和學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)。過去養(yǎng)老保險(xiǎn)改革都是針對(duì)具體問題做的相對(duì)調(diào)整，先是地方動(dòng)作，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，然后進(jìn)行全國(guó)推廣，是一種先自下而上，而后自上而下的改革。本文從制度層面對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革及現(xiàn)狀進(jìn)行思考分析，發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在規(guī)范性不強(qiáng)、交易費(fèi)用偏高以及目標(biāo)指向不明確等問題，并在此基礎(chǔ)上，指出養(yǎng)老保險(xiǎn)未來改革的方向。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn)；制度；改革

養(yǎng)老保險(xiǎn)是我國(guó)社會(huì)保障體系中，歷時(shí)長(zhǎng)、涉及金額最大的一種社保制度安排，主要是解決勞動(dòng)者達(dá)到法定退休年齡或因年老喪失勞動(dòng)能力而離職后的基本生活而設(shè)立。在過去的幾十年里，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革走的是一條地方上出現(xiàn)問題、解決問題，然后中央總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，先試點(diǎn)并逐漸在全國(guó)進(jìn)行推廣的道路。

改革開放初到新世紀(jì)前，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的重點(diǎn)是關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的調(diào)整和完善，其中影響重大的是國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（1991），在資金來源方面提出了國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人共同承擔(dān)，在保險(xiǎn)層次上決定探索建立國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的體系（鄭秉文，2004）；《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》（1995），明確了“統(tǒng)賬結(jié)合”的具體實(shí)施方案；《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（1997），對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本參數(shù)進(jìn)行國(guó)家統(tǒng)一。

進(jìn)入新世紀(jì)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速、農(nóng)民工進(jìn)城以及建設(shè)征地的增多，傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老方式受到挑戰(zhàn)，這時(shí)針對(duì)農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革都是地方性的。但是發(fā)展的大趨勢(shì)決定了學(xué)者討論卻沒實(shí)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)于2009年進(jìn)行試點(diǎn)。在對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行了探索實(shí)施后，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（2011），城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)開始進(jìn)行試點(diǎn)。

一、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀

從上文對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革之路的簡(jiǎn)單介紹，能發(fā)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)階段的養(yǎng)老保險(xiǎn)，基本做到了“廣覆蓋、保基本”的要求，將企業(yè)職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民都納入到了養(yǎng)老保險(xiǎn)的體系中，統(tǒng)一實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”，而且根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際制定了基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)金額。本節(jié)主要是對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體內(nèi)容進(jìn)行分析。

企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)是解決勞動(dòng)者達(dá)到法定退休年齡離職后的生活問題而設(shè)立的，由企業(yè)和職工依法繳納保險(xiǎn)費(fèi)用，分為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)三個(gè)層次，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是重點(diǎn)。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合方式。

新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是為了解決日益突出的農(nóng)村養(yǎng)老問題而設(shè)立的，針對(duì)未參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民，養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成。

城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是針對(duì)未參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鎮(zhèn)居民的基本生活而設(shè)立的，養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成。基礎(chǔ)養(yǎng)老金中央確定的標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。

政府機(jī)關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)是專門針對(duì)在國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位上班的人員設(shè)立的，這一制度多年來基本維持不變，公職人員不繳費(fèi)、或者繳納很少費(fèi)用，其他由國(guó)家和單位代付。這一特殊的退休養(yǎng)老制度與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度被稱為養(yǎng)老保險(xiǎn)的“雙軌制”。

二、養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度分析

1.制度規(guī)范性作用缺乏

地方政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)宣傳力度不夠，多數(shù)是為了完成任務(wù).人民雖然參與了養(yǎng)老保險(xiǎn)，但是參保人員對(duì)自身所參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)利與義務(wù)一知半解，不能合理進(jìn)行跨期消費(fèi)安排。其次，社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶結(jié)合實(shí)行被很多學(xué)者認(rèn)為能夠應(yīng)付未來老齡化程度加深來了的資金壓力時(shí)，多數(shù)地方政府為了解決社會(huì)保障歷史欠賬等問題，挪用個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金，進(jìn)行現(xiàn)階段養(yǎng)老金支付，使得個(gè)人賬戶空賬運(yùn)轉(zhuǎn)，最新報(bào)道顯示空賬已突破2萬億。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)部的問責(zé)機(jī)制形同虛設(shè)，更體現(xiàn)了制度規(guī)范性作用缺失。

2.交易費(fèi)用偏高

根據(jù)奧斯特羅姆對(duì)公共設(shè)施供給中的交易費(fèi)用分析思路，可以把養(yǎng)老保險(xiǎn)的交易費(fèi)用分為四類：養(yǎng)老保險(xiǎn)制度制定與確立的費(fèi)用、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施的費(fèi)用、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的監(jiān)管和維護(hù)費(fèi)用、養(yǎng)老保障制度改革創(chuàng)新的費(fèi)用。

我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革和確立走的道路是地方解決具體問題，中央總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并逐漸推廣全國(guó)的的模式，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度這種先自下而上，而后自上而下的變革方式，這樣變革費(fèi)用相對(duì)較高；制度參與主體區(qū)分過細(xì)、地域性差異明顯、制度統(tǒng)籌程度低、管理部門分散、使得后續(xù)的實(shí)施費(fèi)用增高；養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的監(jiān)管和維護(hù)由于內(nèi)容過于復(fù)雜導(dǎo)致對(duì)其監(jiān)察也會(huì)相對(duì)復(fù)雜，使得其監(jiān)管和維護(hù)費(fèi)用較高。

3.目標(biāo)指向不明確

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的直接作用是解決老年人的生活問題，并間接維護(hù)社會(huì)公平，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。首先，作為一種體現(xiàn)社會(huì)公平的制度安排，養(yǎng)老保險(xiǎn)內(nèi)部的“雙軌制”卻在制造不公平，機(jī)關(guān)人員在不繳費(fèi)，或職業(yè)繳納很少費(fèi)用的情況下，其所領(lǐng)養(yǎng)老金卻是企業(yè)職工的兩倍以上。其次我國(guó)雖早已確定，國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三者構(gòu)成養(yǎng)老保險(xiǎn)資金來源主體，但是，政府承諾的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)比例過大，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)工資替代率過高，而企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)又由于沒有立法保障，無法規(guī)范操作。

三、未來養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的建議

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革以及現(xiàn)階段養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中存在的問題，未來應(yīng)該避免和解決。這樣才能在實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)在解決老年人生活狀態(tài)的情況下，又不至于產(chǎn)生過高的制度管理、實(shí)施、監(jiān)管等費(fèi)用。

1.規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

規(guī)范化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，就是指制度改革、確立、監(jiān)管等都有其具體的流程，而且制度主體對(duì)這些內(nèi)容都有基本的了解。

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的規(guī)范，能夠起到降低交易費(fèi)用和指導(dǎo)各制度主體行動(dòng)的作用，降低道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇的發(fā)生。規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使參保人員了解詳細(xì)的制度安排，做出合理選擇；規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，能夠減少政府作為管理者隨意變更內(nèi)容、挪用基金的行為。

2.取消參保人身份區(qū)分

農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，農(nóng)民工換工作，企業(yè)職工離職等，他們?cè)鹊酿B(yǎng)老保險(xiǎn)需要轉(zhuǎn)換為與現(xiàn)在身份適應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)，這就需要在不同身份參保人之間找到合理的換算方法。但是隨著非傳統(tǒng)就業(yè)人群的增多，未來是不是還會(huì)增加新養(yǎng)老保險(xiǎn)形式，繼續(xù)進(jìn)行換算，這肯定不是可行之道。在考慮三大養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接時(shí)如何換算，不如換一個(gè)角度考慮，在未來養(yǎng)老保險(xiǎn)改革時(shí)，制定一種全新的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，不再對(duì)參保人區(qū)別對(duì)待，只設(shè)計(jì)不同層次。

3.明確制度目標(biāo)指向

明確養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目標(biāo)指向，就是指明確其制定與改革理念，劃清制度主體各方權(quán)利與義務(wù)，使其各司其職。明確養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目標(biāo)指向，更好的指導(dǎo)政府工作，降低財(cái)政負(fù)擔(dān)；使人民看到政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的態(tài)度和決心，并清楚自身在養(yǎng)老保險(xiǎn)中的責(zé)任，合理預(yù)期養(yǎng)老保險(xiǎn)在未來生活中起到的作用；使企業(yè)合理安排生產(chǎn)，在有效承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化。（作者單位：重慶師范大學(xué)）

參考文獻(xiàn)

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