行政問責制度探析

摘要：本文從行政法和社會學的視野，以涉及行政問責制度的具體案例為出發點，簡要介紹我國行政問責制度的內涵和特征，全面觀望我國行政問責制度的實踐與成效；重點剖析我國行政問責制度現存的障礙和困難。最后有針對性的提出解決路徑，完善之策。

關鍵詞：行政問責；行政問責制度；障礙問題；完善路徑

一、行政問責制度的內涵和特征

什么是行政問責呢？目前沒有一個統一的標準，國內學術界對此有不同的理解。概括起來主要有兩類觀點：一是認為行政問責制度是公眾對政府進行問責的制度，即異體問責。二是認為行政問責制度是行政系統對其行政干部的問責制度，屬于同體問責。 本人認為，行政問責應該將同體問責和異體問責相結合，即行政問責的范圍應該擴大，以至保護各方的利益。

二、我國行政問責制度存在的障礙和問題

（一）行政問責的職責、權限不清以及責任不清

1、職責和權限不清。權責明晰是建立和推行行政問責制度的前提和關鍵， 發生重大事故、決策失誤、工作執行不力等， 由誰來負責，負什么樣的責， 應該有透明合理的判斷依據， 只有這樣， 才能把行政問責制度真正落到實處。

2、責任劃分不清。關于行政問責的責任的規定十分模糊，沒有統一的相關規定，官員在什么情況下具體承擔什么責任，是誰的責任，是直接或間接責任等等，都沒有具體清晰的規定。再者，責任的主體難以界定，問責對象、客體過于模糊。問責主體也比較單一，缺乏異體問責，問責力度明顯不足。同時我們看到，責任過于集中，大家過分關注的都是“一把手”的責任，風險過多的集中在了第一負責人身上，而其他人員的責任卻缺少關注。

（二）行政問責法制不健全，配套制度缺失

1、行政問責法律缺失。任何制度的有效運行，都必須有法律作為保障。對于行政問責這項制度來講，必須把責任和責任追究上升到法律層面，用法律至上的權威來加以保護，這樣才能起到實際有效的保障作用。如上文所述，目前我國已經頒布了許多涉及行政問責方面的法律法規，這些法律法規對于完善立法是一種巨大的進步，但仔細分析，這些立法還存在很多問題： 其一，立法層次較低，缺乏專門關于行政問責制度的法律。其二，問責的規定存在著明顯的缺陷。如在現有的各種法律規章中，對問責事由的規定彈性很大，《公務員法》中規定的“玩忽職守、貽誤工作”、“濫用職權，侵犯公民、法人或者其他組織的合法權益”等過于抽象，責任范圍不明。

2、信息公開機制缺失。我國行政問責的信息公開透明度存在一些亟須解決的問題：第一，行政公開程序缺乏制度保障， 行政官員由于擁有自由裁量權，往往以國家秘密為由拒絕向公眾提供信息；第二，公開的方式簡單落后，即使采用網上公開的手段，但網頁上的信息或是更新較慢，或是內容狹窄、時間短、隨意性大；第三，新聞報道不充分。目前，雖然媒體享有新聞自由，但很大程度上受到宣傳紀律的限制。

3、監督問責制度缺失。我國對政府問責的主體包括黨的紀檢機關、行政監督機關、權力機關、司法機關、新聞媒體、民主黨派、社會團體和公民個人，可見范圍十分廣泛，即任何主體都可以對政府及其行政人員的違法失職行為進行監督。但是我們發現，有這么大的監督主體卻很難使監督落到實處，也十分缺乏監督力度，造成這一現象的根源在于我國現行行政監督問責機制本身存在問題。

三、我國行政問責制度的完善路徑

（一）構建中國行政問責法律

1、規范問責主體及其權利。行政問責是同體問責和異體問責的雙重結合。同體問責是來自政府自身內部的問責，主要分為兩部分：一是基于權屬關系的內部問責，如主管部門的問責、上下級的問責等；二是行政體系內的專門問責，如監察、審計機關的問責。這種來自政府自身的同體問責具有直接性、針對性和經常性的特點，有利于對行政問責的監督。我國現在的行政問責主要是上下級機關的權力問責，而在法治的建設中，應該注意主體多元化的現象，問責主體不能僅限于行政部門的上下級之間，也應該包括異體問責。

2、確定行政問責客體。問責制的客體即問誰的責，也就是責任承擔的主體。現代政府是責任政府，因此，我國行政問責的客體應該包括行政機關、行政機關的領導者和公務人員三大類。并且這三類客體與行政問責的主體不是一一對應的，每個客體都可以受到來自不同問責主體的問責和監督。

3、完善行政問責程序。程序是一切制度良性運行的必備要素。全面推行行政問責制度，就要建立一套健全的行政問責程序，以保證行政問責的有序進行，實現行政問責的制度化、規范化。當前的重點是完善行政問責的啟動程序，使問責的啟動主體多元化。不僅由上級行政機關提出問責要求，而且應允許一定數量的人大代表、政協委員甚至公民個人聯名提出，要擴大啟動問責的范圍。

（二）加強行政問責配套制度建設

1、加強信息公開和政務透明。“執政為民”體現了對人民負責的思想，對人民負責就應該讓人民知道國家正在發生的一切。因此，提出以下建議：其一，應該在《信息公開條例》的基礎上制定一部統一的《信息公開法》，對原有不足問題進行完善和提高，真正做到信息公開和政務透明；其二，要賦予新聞機構獨立的新聞報道權和調查權，保證新聞宣傳的客觀性和公正性。其三，“公開是公共治道的必然要求，陽光是最好的清潔劑”，將陽光政府、透明政府的理念貫穿于行政問責信息公開制度的構建中，提高行政問責的效率。

2、明確職責劃分和職權對等。要健全行政問責制度，首先要明確政府的職能定位，政府職能又可劃分為中央政府職能和地方（基層）政府職能。另外要明確劃分政府內部責任。理順上下級、各部門、各崗位之間的職能權限，也要使其權責規范化、明確化。因此，應科學合理的劃分中央與地方的權力，明確中央與地方的責任與義務，實現中央與地方的關系法制化；最后，要落實行政人員個人的崗位職責，在政府行政人員之間有著明確且嚴格的職責分工，并以法律的形式加以肯定。只有這樣，才能有權獨立工作、處理問題，不需要領導的請示。（作者單位：四川省社會科學院研究生院）

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