我國農(nóng)村公共品供給分析研究

摘要：三農(nóng)問題一直是制約我國經(jīng)濟發(fā)展的重要問題。我國連續(xù)出臺多個惠農(nóng)文件，目標(biāo)是“生產(chǎn)發(fā)展，生活寬裕，鄉(xiāng)村文明，村容整潔，管理民主”，這就需要增加農(nóng)村公共品有效供給。但就我國現(xiàn)實情況來看，農(nóng)村公共品投入明顯不足，影響農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和農(nóng)民生活水平得提高，又制約農(nóng)村公共品進一步投入，由此形成了惡性循環(huán)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共品供給；供給不足；優(yōu)化機制

我國農(nóng)村公共品供給現(xiàn)狀：

1.供給總量不足

第一， 生產(chǎn)所需的公共品供給不足。由于政府財力有限，國家對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資很少，農(nóng)業(yè)發(fā)展必需的，比如道路、電信電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重短缺，大大限制現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

第二， 生活所需的公共品供給不足。目前全國一半的行政村沒有通自來水，大部分農(nóng)戶沒有用上衛(wèi)生廁所，大量農(nóng)民的住房需要改善，農(nóng)村公路、通電、等問題都沒有得到妥善解決，農(nóng)村健康與社會保障不足。

第三， 影響可持續(xù)發(fā)展的公共品供給不足。農(nóng)村教育基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)條件差，師資力量弱，義務(wù)教育沒有普及；文化投入不足，農(nóng)村文化水平落后；農(nóng)業(yè)科技推廣受阻。

第四， 農(nóng)村內(nèi)部地區(qū)間差距大。比如西部地區(qū)農(nóng)村的義務(wù)教育與東部農(nóng)村地區(qū)存在較大差距。

2.農(nóng)村公共品供需結(jié)構(gòu)性失衡。

由于財力有限，加上利益驅(qū)使、政績需求等方面，基層政府更愿意投資那些見效快，期限短，效益高、易出政績的“面子工程”，而不愿投資見效慢，期限長的有利于可持續(xù)發(fā)展的公共品，這導(dǎo)致農(nóng)民急需公共品供給不足，需求較少的公共品卻供給過剩。比如在一些落后農(nóng)村地區(qū)，需要的是交通、水利等基本設(shè)施，而基層政府卻在農(nóng)房周圍種上景觀樹等形象工程，大量浪費了農(nóng)民錢財。

3.供給責(zé)任不清

一部分由中央和地方政府共同承擔(dān)的公共品供給任務(wù)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等基層組織。地方各級政府之間與村民自治組織之間在公共產(chǎn)品的權(quán)責(zé)劃分上也不明確，造成農(nóng)村公共品供給主體的缺位與錯位。在1994年分稅制改革以后，地方財權(quán)進一步縮小，與事權(quán)不匹配，增加了地方政府提供農(nóng)村公共品的困難。取消農(nóng)業(yè)稅后，地方財政進一步惡化，國家通過轉(zhuǎn)移支付給地方政府的財政支持難以彌補地方政府因為農(nóng)村稅費改革后的資金缺口，進而制約了農(nóng)村公共品的供給。

4.供給效率低下

有些地區(qū)不顧當(dāng)?shù)剞r(nóng)村客觀條件，盲目投資于見效快、易出政績的公共項目，而不愿投資見效慢、有利于可持續(xù)發(fā)展的公共項目。比如建設(shè)休閑廣場、高檔賓館等，冠以改善農(nóng)民生活美名，實際上這些設(shè)施利用效率并不高。我國農(nóng)村財政支出實行分塊管理，同一項投入涉及多個職能管理部門，各部門在資金的使用方向等方面存在條塊分割現(xiàn)象，降低了財政資金使用效率。

農(nóng)村公共品供給問題的原因：

1. 供給機制不合理

農(nóng)村公共品供給實行 “自上而下”供給機制。從農(nóng)村公共品供給現(xiàn)狀來看，需求發(fā)現(xiàn)機制層層向上傳遞，由基層政府收集信息并層層向上匯總，這種傳遞機制不能真正體現(xiàn)農(nóng)民對公共品的真實需求。基層政府由于農(nóng)村稅費改革普遍財政困難，需要上級政府轉(zhuǎn)移支付支持，“自上而下”的體制在供給決策向下傳遞的同時予以相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付?？冃гu價機制層層向上傳遞，但卻把農(nóng)民排除在評價機制之外，會導(dǎo)致政府行動與農(nóng)民需求不一致。

2. 政府間事權(quán)和財權(quán)劃分不合理，財權(quán)與事權(quán)不平衡

政府間事權(quán)劃分不清晰，基層政府壓力大。1994年分稅制改革未能合理劃分各級政府的權(quán)責(zé)范圍，導(dǎo)致省以下體制內(nèi)事權(quán)重心下移，基層政府不堪重負。我國分配政府間財權(quán)制度主要是分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度，前者屬于政府間財力的初次分配，后者屬于平衡各地方財政的再次分配。但現(xiàn)實狀況是這兩種制度反而使各地各級政府間財力差距很大，尤其是農(nóng)村地區(qū)的基層政府，入不敷出，嚴(yán)重制約農(nóng)村公共品的供給。

我國農(nóng)村公共品供給的優(yōu)化措施：

1. 改變“自上而下”農(nóng)村公共品供給機制

建立健全農(nóng)村公共品需求表達機制。農(nóng)村的需求表達機制主要是投票和呼吁，但是這兩種方式都有各自的弊端，而且農(nóng)民在表達其偏好的過程中可能會出現(xiàn)夸大或者縮小其真實的偏好，影響農(nóng)村公共品的供給，所以要尊重農(nóng)民偏好，使其相信政府，從而進行真實的偏好表達。

第一， 取消戶籍制度。由于戶籍制度，存在農(nóng)村流動人口的投票問題，人口流出地區(qū)可以通過電函等方式投票，但交易成本高，許多村民會因成本問題放棄投票；對于人口流入?yún)^(qū)，如果派外地區(qū)代表參加投票又會遭到當(dāng)?shù)卮迕衽懦狻Ｋ员仨毴∠麘艏贫龋屴r(nóng)民參與所在地的民主生活。

第二， 切實提高農(nóng)民收入水平，提高中間投票者的收入。在遵循多數(shù)投票規(guī)則的公共選擇過程中，公共需求決定于中間投票人的偏好。大部分農(nóng)村地區(qū)收入水平不高，中間投票人收入水平低，由此決定的公共需求小，農(nóng)民主要還是傾向于私人品消費，收入的低下無法支持對公共品的需求。所以要采取各種惠農(nóng)措施，比如財政支出、稅收等提高農(nóng)民收入水平。

第三， 提高農(nóng)村公共品生產(chǎn)決策的科學(xué)化程度。當(dāng)?shù)卣紤]財力，也要考慮農(nóng)民的負擔(dān)能力，深入了解農(nóng)民對公共品的真實需求，不脫離當(dāng)?shù)貙嶋H情況，領(lǐng)導(dǎo)人也不應(yīng)以個人偏好和主觀愿望進行決策，要真正將農(nóng)民納入整個公共品決策環(huán)節(jié)之中。

2. 科學(xué)界定各級政府在農(nóng)村公共品供給上的職責(zé)

現(xiàn)有體制下，存在著農(nóng)村基層政府收入不足和農(nóng)民負擔(dān)過重的現(xiàn)象。在自上而下的供給決策機制下，財權(quán)逐漸上移，基層政府事權(quán)過多，財力不足。但隨著我國基本公共服務(wù)均等化的任務(wù)逐漸完成后，再實行自上而下的資金供給機制就要考慮到各地區(qū)對公共品需求的差異性。為此，必須明確各級政府的公共品供給職權(quán)。首先，必須進一步完善中央與地方分稅制改革，擴大地方政府的權(quán)力，地方政府可以充分發(fā)揮其接近農(nóng)民的優(yōu)勢，提供本地區(qū)需要的有差異的公共品，使政府財政真正成為農(nóng)村公共品成本的主要承擔(dān)者。其次，必須完善地方稅體系，建立地方政府穩(wěn)定的財政收入來源。再次，必須完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大中央和省級財政對縣鄉(xiāng)財政的支持力度，彌補基層政府資金缺口，調(diào)節(jié)地區(qū)發(fā)展不平衡。

3. 完善農(nóng)村公共品供給的績效評價機制和監(jiān)督機制

第一， 改變績效評價的主體，由一元評價轉(zhuǎn)向多元評價。傳統(tǒng)的績效評價機制是層層向上的，主要來源于上級政府，容易將農(nóng)民排除在評價體系之外。所以必須改變評價主體，將農(nóng)民的滿意度納入評價考核，同時還可以引入無利益牽連的第三方，比如社會中介組織、新聞媒體等，使得評價結(jié)果更具真實性和公平性。

第二， 改變評價的內(nèi)容。傳統(tǒng)的績效評價主要著重于公共品供給的數(shù)量，忽視了公共品供給的其他方面。一是要考慮到公共品供給的質(zhì)量，由于基層政府財力有限，各地區(qū)人們的公共品偏好各異，所以要因地制宜。二是要考慮公共品供給的分布情況，盡量要保證分布均衡。三是要考慮公共品供給后的使用和消費情況，注重效益與效率的評價。

第三， 完善決策監(jiān)督機制。供給主體在供給公共品的過程中會由于利益驅(qū)使而忽略農(nóng)民意愿，所以需要適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督，包括事前、事中和事后監(jiān)督。傳統(tǒng)的監(jiān)督過分強調(diào)資金使用結(jié)果的評價，主要考慮事后監(jiān)督，忽略了資金運作前的預(yù)算和運作過程。所以應(yīng)該將整個資金運作過程納入評價，將事前、事中和事后監(jiān)督聯(lián)系起來，同時鼓勵多方監(jiān)督。（作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院）