土地出讓金能否納入房地產(chǎn)稅綜述

最近幾年來(lái)，房?jī)r(jià)瘋狂上漲，普通大眾憑自己微薄的薪酬，只能“望房興嘆”，房?jī)r(jià)牽動(dòng)著每個(gè)國(guó)人敏感的神經(jīng)。為了控制房?jī)r(jià)過(guò)快的增長(zhǎng)，政府今年出臺(tái)了很多的房地產(chǎn)調(diào)控措施，其中，在重慶和上海這兩地推行的房地產(chǎn)稅改革，備受人們關(guān)注。此政策出臺(tái)后，房地產(chǎn)稅與土地出讓金如何匹配的問(wèn)題引起了學(xué)者的討論，學(xué)界形成了兩種觀點(diǎn)：一種認(rèn)為，房產(chǎn)稅改革后應(yīng)該將土地出讓金納入房地產(chǎn)稅中；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為房地產(chǎn)稅是財(cái)產(chǎn)稅的一種，而土地出讓金是使用土地的地價(jià)款和租金性質(zhì)的收入，兩者是性質(zhì)完全不同的事物，不能將兩者合并。

一、土地出讓金的肇始和發(fā)展

土地出讓金最早起源于 1987 年的土地使用費(fèi)，這是全歸地方政府的收入；1988 年改為土地使用稅這是中央與地方對(duì)半分成；89年又將土地使用稅改為中央與地方按四六分成，其后中央的分成又將為32%；92年正式改為土地出讓金，只不過(guò)此時(shí)中央僅分成5%，地方政府擁有了土地出讓金的絕大部分。這樣地方政府不斷靠賣地收入巨額土地出讓金的形式籌集財(cái)政收入。

土地出讓金并不是預(yù)算內(nèi)收入而是預(yù)算外收入，這樣地方政府相對(duì)有較大的自主處置權(quán)，因此很受地方政府的親睞，近年來(lái)的土地出讓金收入規(guī)模越來(lái)越大，已占地方政府財(cái)政收入的很大一部分，地方政府對(duì)土地財(cái)政越來(lái)越依賴。土地出讓金是一次性收取幾十年的租金，政府官員往往為了自己的政績(jī)?cè)谧约旱娜纹趦?nèi)瘋狂賣地，實(shí)際上是透支未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿ΑＲ虼耍庞辛巳绾螌⑼恋爻鲎尳鸷头康禺a(chǎn)稅相匹配的的普遍關(guān)注和討論。

二、支持將土地出讓金納入房地產(chǎn)稅

土地出讓金屬于一次性財(cái)政收入，這樣就注定沒(méi)有持續(xù)性，而且隨著經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)，也會(huì)有大的起伏。然而政府的財(cái)政支出卻具有持續(xù)性，這種明顯的對(duì)立會(huì)給政府帶來(lái)很大的財(cái)政壓力[1]。

對(duì)于土地出讓金是否應(yīng)該納入房地產(chǎn)稅，巴曙松（2012）認(rèn)為，有研究表明[2]，土地出讓金一般能夠占到土地價(jià)格的10% ～ 30%，然而土地價(jià)格又一般會(huì)占到房地產(chǎn)價(jià)格的20% ～ 40%，這樣看土地出讓金應(yīng)該會(huì)占到房地產(chǎn)價(jià)格

2% ～12%，由此可以看到巨大金額的土地出讓金已經(jīng)成為房屋價(jià)格過(guò)高的成因之一。因此，應(yīng)該將土地出讓金一次收取的形式改變?yōu)榉帜攴执问杖∫簿褪菍⑵浼{入房地產(chǎn)稅中收取[3]。

黃小虎（2003）也認(rèn)為，城市土地制度應(yīng)該實(shí)行改革，也就是實(shí)行按年征收的方式（年租制）[4]。其中核心點(diǎn)是對(duì)于租賃土地使用權(quán)屬于債權(quán)還是物權(quán)這樣的問(wèn)題的認(rèn)識(shí)上，對(duì)于這樣的問(wèn)題，對(duì)于農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)有了很大突破，城市土地制度也可以參照和效仿。

蔡金水（2002）認(rèn)為，最有效的方法應(yīng)該是將土地出讓金改為按年征收，按稅的形式征收同時(shí)與城鎮(zhèn)土地使用稅合并征收[5]。所有房屋，當(dāng)然像垃圾站、公共廁所等公益性用房以外，應(yīng)該都按國(guó)家的規(guī)定征收繳納土地的使用稅也就是房地產(chǎn)稅。每年按照評(píng)估價(jià)格征收房地產(chǎn)稅更符合長(zhǎng)期的房地產(chǎn)的實(shí)際情況。這樣是從公平合理的角度出發(fā)，認(rèn)為改收土地出讓金為按年征收房地產(chǎn)稅更合理和更公平。

鐘大能（2013）認(rèn)為，土地出讓金收入并沒(méi)有納入地方政府的預(yù)算管理之內(nèi)，這樣，地方政府對(duì)此項(xiàng)資金就有很大的自由處置權(quán)，容易被濫用，不能收到很好的約束，同時(shí)也容易滋生腐敗。由此可以得出須將土地出讓金納入房地產(chǎn)稅中，形成新的財(cái)產(chǎn)稅體系，其中以房地產(chǎn)稅為主體稅種[6]。這樣是從資金監(jiān)管的角度，認(rèn)為土地出讓金的收入支出透明度差，不容易監(jiān)管，由此將其納入房地產(chǎn)稅中，更容易監(jiān)管資金的利用效率更高。

三、反對(duì)將土地出讓金納入房地產(chǎn)稅

而更多的專家學(xué)者認(rèn)為房地產(chǎn)稅與土地出讓金由于性質(zhì)、征收依據(jù)以及支付主體不同等不同不能簡(jiǎn)單的讓房地產(chǎn)稅替代土地出讓金。

曹映平（2011）認(rèn)為，征收房地產(chǎn)稅與收取土地出讓金這兩者制度的設(shè)計(jì)都有其特定的目的和作用，收取土地出讓金是國(guó)家作為土地的所有人對(duì)土地使用人征收的租金，體現(xiàn)的是國(guó)家對(duì)土地資源的配置的作用。而房地產(chǎn)稅作為財(cái)產(chǎn)稅的一種，其主要作用是財(cái)政收入的籌集作用，并不能起到對(duì)土地資源的合理配置的要求，因此可以看到土地出讓金和房地產(chǎn)稅兩者的功能根本不同，絕不能簡(jiǎn)單的將土地出讓金并入到房地產(chǎn)稅中去[7].如果將房地產(chǎn)稅和土地出讓金這兩個(gè)完全不同的制度整合成一種制度，肯定會(huì)造成國(guó)家管理制度的某種缺失。

任波，聶琦波（2005）指出，如果是將土地出讓金這樣的一次性收取的土地使用的租金加入房地產(chǎn)稅中，改為按年征收反而降低了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的開(kāi)發(fā)成本，降低了土地出讓的門檻，會(huì)更加刺激城市土地的出讓[8]。

岑艷，崔娟（2005）從公平的角度指出，將土地出讓金納入房地產(chǎn)稅中是有失公平的。因?yàn)橥恋刈鳛樽匀毁Y源具有其稀缺性，并不會(huì)隨人的主觀意愿而改變，但是隨著人口的增加和社會(huì)的發(fā)展，由于其稀缺性價(jià)值會(huì)增大，而房產(chǎn)是認(rèn)為建造的，也就是說(shuō)具有可再生性，隨著時(shí)間的推移，它會(huì)有折舊，價(jià)值會(huì)降低，這樣將這兩者變化趨勢(shì)明顯不同的事務(wù)合并為一個(gè)是不合理的也是不公平的[9]。

四、總結(jié)

通過(guò)以上分析，我們可以認(rèn)識(shí)到：房地產(chǎn)稅和土地出讓金既有區(qū)別又有聯(lián)系，不能簡(jiǎn)單地將土地出讓金納入房地產(chǎn)稅中。正確的做法應(yīng)該是將土地出讓金中具有公共服務(wù)性質(zhì)的費(fèi)用納入房地產(chǎn)稅中改為按年征收，同時(shí)土地出讓金中的其他部分應(yīng)該還按土地出讓金的形式收取，具體做法是：

（1）將土地出讓金分為租金和具有公共服務(wù)性質(zhì)的費(fèi)用這兩部分，然后將具有公共服務(wù)性質(zhì)的費(fèi)用納入房地產(chǎn)稅中按年征收，這樣也會(huì)在一定程度上降低土地出讓金。

（2）征收房地產(chǎn)稅，對(duì)于房產(chǎn)所有人會(huì)增加其住房成本，對(duì)租房者而言可能增加其租房成本，另一方面也可能會(huì)降低出租者的收益，從而在一定程度上會(huì)降低對(duì)住房的需求，這樣由于需求的減少就會(huì)是房屋價(jià)格下降，房屋價(jià)格下降，又會(huì)引起降低土地出讓金，這樣就會(huì)形成一個(gè)良性循環(huán)。

總之，由于房地產(chǎn)稅與土地出讓金在性質(zhì)、功能、征收依據(jù)、支付主體、運(yùn)行機(jī)制等方面的不同，不能簡(jiǎn)單的將土地出讓金納入房地產(chǎn)稅中，但是房地產(chǎn)稅的全面征收有可能在一定程度上降低土地出讓金。（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

參考文獻(xiàn)

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[3]郭云釗，巴曙松，尚航飛.房地產(chǎn)稅改革對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格的影響研究—基于土地出讓金視角的面板分析[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2011，11.

[4]黃小虎.避免土地利用失控應(yīng)糾正城市偏向.21世紀(jì)中國(guó)土地科學(xué)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展—中國(guó)土地學(xué)會(huì)2003年學(xué)術(shù)年會(huì)論文集，2003.

[5]蔡金水.土地出讓金應(yīng)該改為年稅制[J].北京房地產(chǎn)，2002，04.

[6]鐘大能.土地出讓金去租改稅的動(dòng)因、效應(yīng)及對(duì)策研究[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2013，03.

[7]曹映平.房地產(chǎn)稅收制度與土地出讓金制度改革匹配問(wèn)題探析[J].中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估，2011，06.

[8]任波，聶琦波.土地出讓金制度應(yīng)該保留—房地產(chǎn)稅改革的一點(diǎn)建議[J].基建優(yōu)化，2005，11.

[9]岑艷，崔娟.新房地產(chǎn)稅設(shè)計(jì)面臨的土地出讓金征收問(wèn)題[J].商場(chǎng)現(xiàn)代化，2005，10.