試論現階段土地開發整理中存在的問題與對策

摘要：開展土地開發整理工作是實現建設占用耕地與補充耕地相平衡、保障經濟社會發展、促進土地集約利用、提高土地質量和產出率的最有效途徑和措施之一.本文主要探討土地開發整理的概念、內容及基本原則，分析土地開發整理目的、任務和內容，總結土地開發整理的基本狀況，審視當前我國土地開發整理工作的意義及當前土地開發整理存在問題，提出發展對策。

關鍵詞：土地資源；土地開發整理；土地集約利用

土地開發整理在實現土地資源的合理配置，提高土地利用率和改善生態環境方面日益起到不可低估的作用。根據國家“大力推進土地整理、積極搞好土地復墾、科學適度地開發”的原則，我們必須理清土地開發整理工作的基本思路，以科學合理的規劃為指導，以實現耕地占補平衡為核心，以全社會的積極參與為動力，強力推進土地開發整理工作向縱深發展。

1.土地開發整理的概念、內容及基本原則

1.1概念

土地開發整理是指在一定區域內，按照土地利用總體規劃、城市規劃、土地開發整理專項規劃確定的目標和用途，通過采取行政、經濟、法律和工程技術等手段，對土地利用狀況進行調查、改造、綜合整治、提高土地集約利用率和產出率，改善生產、生活條件和生態環境的過程。現階段我國的土地開發整理有廣義和狹義之分。廣義上，它既包括農用地整理又包括非農用地整理。狹義的土地開發整理，僅指農用地整理。

1.2土地開發整理的主要內容

土地開發整理是一項長期而復雜的社會系統工作，土地開發整理的內容隨著國家經濟、社會的發展而不斷變化。我國現階段土地開發整理的主要內容：一是調整用地結構；二是平整土地，提高土地集約利用率；三是道路、溝渠、林網等綜合建設；四是歸并農村居民點；五是恢復利用廢棄土地；六是劃定地界，確定權屬；七是在保護和改善生態環境的前提下，適度開發宜農土地后備資源。

1.3土地開發整理基本原則

堅持統籌規劃，合理開發利用資源，切實保護和改善生態環境；堅持內涵挖潛與外延開發相結合，以土地開發整理和復墾為重點；堅持維護土地權利人合法權益，提高土地利用效益；堅持依靠科技進步和創新，實現數量、質量和生態管護相統一；堅持優化土地利用結構，促進經濟社會和資源、環境的協調發展。

2.土地開發整理目的、任務和內容

2.1土地開發整理目的

根據農業和農村經濟發展的需要以及土地資源的適宜性，增加農用地面積，重點增加耕地面積；提高農用地質量，優化土地利用結構，促進土地集約利用；改善農業生產和農村人居條件，保護和建設生態環境。

2.2土地開發整理任務

依據土地利用總體規劃和土地開發整理規劃，對農村地區田、水、路、林、村進行綜合整治；對在生產建設過程中，挖損、塌陷、壓占、污染破壞的土地和洪災、滑坡崩塌、泥石流、風沙等自然災害損毀的土地進行復墾；對灘涂、鹽堿地、荒草地、裸土地等未利用的宜農土地進行開發利用。

2.3土地開發整理內容

采用工程、生物等措施，平整土地，歸并零散地塊，修筑梯田，整治養殖水面，規整農村居民點用地；建設道路、機井、溝渠、護坡、防護林等農田和農業配套工程；治理沙化地、鹽堿地、污染土地，改良土壤，恢復植被；界定土地權屬、地類、面積，進行土地變更調查和登記等。

3.土地開發整理的基本狀況

土地開發整理在我國源遠流長，如果追溯歷史的話，可對上溯到殷周時代的“井田制”。以后如曹魏時的“屯田”；唐宋時的“均田制”，明清時的“屯田墾荒”及“更名田”等等，都積極鼓勵勞動人民開發整理土地，耕地面積不斷增加。僅清初的一百年里，全國耕地面就增加了40%。解放后，我國進行的小流域綜合治理，幾次大規模的農田基本建設，農業綜合開發等，在一定意義上都屬于土地開發整理的范疇。1997年2月國務院發出通知，將土地整理作為進一步加強土地管理的重要手段。從1998年起，大力推進土地開發整理工作，取得了顯著成效，連續12年實現耕地占補平衡，在保護耕地資源，保障糧食安全，優化土地利用結構，緩解建設用地指標嚴重不足，推進新農村建設，惠民利民等方面發揮了重要作用。近年來，黨中央、國務院在土地開發整理工作方面，提出了實現耕地總量動態平衡的要求。這是一條走集約利用、內部挖潛、持續利用土地資源的好路子。據統計，1999年至2008年，中國通過土地整治共補充耕地278萬公頃，整治后農地利用率提高5%～10%，農業生產成本下降了10%，產能提高了10%～15%。土地整治改善了農業生產條件和農村生活環境，促進了農業增產、農民增收和農村發展。中國提出了城市建設用地增加和農村建設用地減少掛鉤的思路，通過土地整治科學調整建設用地布局，有效緩解了城鎮建設用地的需求壓力，促進了人、地關系和諧發展。實踐證明，土地整治是一舉多得、利國富民的好事，功在當代，利在千秋。

2001年安排國家投資土地開發整理項目。截至2004年累計總投資135億元，整理土地94萬公頃，預計新增耕地27萬公頃。到2010年，全國土地開發整理補充耕地274萬公頃（4110萬畝），（見表1）平均每年補充耕地27.4萬公頃（411萬畝）。其中：①土地開發整理全面展開。到2010年，通過農田和農村居民點整理補充耕地165.87萬公頃（2488萬畝），平均每年16.59萬公頃（248.8萬畝）。②新增工礦廢棄地得到全面復墾，歷史欠賬逐步消化。到2010年，通過消化歷史欠賬復墾工礦廢棄地補充耕地35.05萬公頃（526萬畝），平均每年3.51萬公頃（52.6萬畝）。③在保護和改善生態環境的前提下，宜耕土地后備資源得到適度開發。到2010年，通過開發宜耕土地后備資源補充耕地73.04萬公頃（1096萬畝），平均每年7.3萬公頃（109.6萬畝）。我國自2001年國土資源部下達了首批國家投資土地整理項目開始，截至2005年底，累計安排8批國家投資項目，共計2259個，總投資近290億元，累計已下達資金250億元。

4.土地開發整理工作的作用

近年來，為了促進土地資源的合理利用、提高土地利用率和實現耕地總量動態平衡，以土地平整、田塊合并、村莊更新、溝渠道路改建、宜農荒地開發、土地復墾等為主要內容的土地開發整理活動在我國全面展開，取得了顯著成效。盡管我們開展土地開發整理的時間不長，但取得的顯著效益表明，開展土地開發整理有著十分重要的意義。通過對項目區內的田水路林村的綜合治理，有效的改變了農村面貌，加強了農業基礎設施建設，改變了農村及農民生活、生產條件，新增了耕地有效面積，提高了土地利用率和產出率，改善了生態環境，保持了水土，其經濟、社會、生態效益顯著。

4.1實現耕地總量動態平衡

土地整理作為實現土地資源可持續利用，提高土地利用率及耕地總量動態平衡的手段，在實現土地資源的合理配置，保障食物安全和生態方面起到積極的作用。在嚴格控制各類非農建設占用耕地，大力進行城鎮存量土地挖潛的前提下，通過土地開發整理，能夠實現耕地總量動態平衡甚至平衡有余。土地開發整理是一項政策性很強的政府行為，是一項多部門合用和參與的社會活動。從改善生產條件、提高綜合生產能力、增加高質量農田出發，立足于服務現代農業，服務農村規模建設，服務于農民多元化生產，從土地的數量增加，質量改善，每個生產環節組織及后續產業形成中的綜合效益。北京市門頭溝項目區土地開發實施完成后，增加耕地79.86公頃，其中凈增有效耕地78.06公頃（薄皮核桃-農作物或苗圃套種）；改造中低產果園19.44公頃，溝渠增加2.7公頃，灘涂減少84.57公頃，如表2所示。

4.2確保農民增產增收

在一些以傳統農業為主的地方，通過土地開發整理，擴大了耕地面積，并改善了農業生產條件，旱澇保收，進一步鞏固了農業的基礎地位；在一些基礎條件較好、農業生產力比較高的地方，通過土地開發整理，改善了傳統的農業生產格局，建立了高標準農田，適應了現代化、大農業生產的需要。在開展土地開發整理的地區，農業生產條件改善后，農業生產成本得到降低，規模效益普遍提高。合肥大圩鄉土地整理后，每年可生產優質水稻182.5萬公斤，年增長30萬公斤；生產優質油菜籽50萬公斤，新增30萬公斤；生產各類水果新增加上市23萬公斤；增加水產品供應7萬公斤；項目區年凈效益比開發整理前增加295.4萬元，農民純收入達3600元，人均年增收入690元，大圩鄉2000多外出打工的農民，逐步回鄉務農。據統計，河北省永年縣劉營鄉土地整理項目區新增耕地面積79公頃、新增機耕面積79公頃、新增林網面積64.9公頃、新增灌溉面積79公頃、新增除澇面積288.4公頃、新增節水灌溉面積340公頃，基本農田面積增加到613.14公頃、土地墾殖率增加10.45%、植被覆蓋率增加4.33%，土地利用率增加9.4%。該項目整理前、后，主要作物的總產量分別為45552000公斤和8734800公斤，總產值分別為622.1萬元和985.3萬元，增加363.2萬元（見表3：項目投資效益表），人均年收入增長186.8元至227.5元。

4.3確保農業持續發展

我國是一個擁有8億多農民的農業大國，農業是國民經濟的基礎產業，糧食是農民的命根子，是治國安邦的基礎。要實現耕地保護的基本目標，補充耕地的任務也很艱巨，因此土地開發整理對實現耕地保護目標具有決定性作用，是我國特殊國情下，保護和提高糧食綜合生產能力，確保糧食安全的必然選擇。實現可持續發展必然要以資源的可持續利用為基礎。只有通過對農村田、水、路、林、村進行綜合土地開發整理，對工礦生產建設中挖損、塌陷、壓占、污染等破壞的土地和自然災害損毀的土地進行復墾，才能有效改善土地利用狀況，充分挖掘資源潛力，提高集約化利用程度，促進土地資源的可持續利用。根據新疆自治區和布克賽爾蒙古自治縣土地開發項目后評價指標內容及量化的方法與步驟，參照項目區農地生產經營及生產潛力的實際，按照具體指標來收集資料，包括土地生產率、土地利用類型、土壤基本情況、產品與產值、勞動力、資金、基礎設施、經濟、社會、生態等，運用已掌握的數據與資料代入評價體系之中，得出評價結果。結果如表4中各個影響因素的指標指數及項目成功度指數。

4.4促進了新農村建設

土地整理與新農村建設有著十分密切的關聯。據測算，我國近七成人生活在農村，農民40%至60%的經濟收入和60%至80%的生活必需品，直接或間接地來自農民手中的土地特別是耕地。建設社會主義新農村，就要按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，加大對“三農”的反哺力度，為廣袤的農村土地增添活力。我國土地整理，是集田、水、路、林、村于一身的綜合性、全方位的土地建設活動。兩者的價值取向高度一致，具體實踐中也環環相扣。通過土地開發整理，逐步實現了土地利用分區，徹底改變了農村土地利用缺乏規劃、村莊“天女散花”的狀況。各地都把整理后的農田納入基本農田保護區，嚴格進行保護和管理，從而為實現土地用途管制打下了堅實基礎。加強對生態環境的保護和建設，是我國全面建設小康社會而做出的一項戰略部署。在土地開發整理中，始終以生態環境的保護和改善為重要任務之一，以有效防止水土流失和耕地退化，建設一批土地優質、生態良好的農業區為目的。對村鎮居民點坡地、沙地等的綜合整理與合理安排，以妥善解決農民的生產和生活出路，保證生態退耕等治理措施達到預期效果。貴州省江口縣德旺鄉巖臘坡土地開發項目區道路修建11千米，極大的方便了項目區人民群眾的生產生活，降低運輸成本（表5）。在開展村莊土地開發整理的地方，許多都建設了農民新村，體現了新農村的景象。同時，通過土地開發整理，改善了農村生態環境，促進了農村精神文明建設，有利于農村社會的長治久安和全面發展。

5.土地開發整理工作存在的問題

5.1重立項、輕實施

一般來說，縣鄉政府對獲得國家和省級土地開發整理項目立項都非常重視，主要領導親自抓，分管領導全力以赴，方方面面積極配合，請科研單位到現場踏勘、調研、論證，國土、水利等部門加班加點排查項目區詳細情況，如：權屬、地類、面積、凈增耕地情況，原有現狀、水利實施及對外交通情況、地形圖、等高線、界址、范圍等，積極性非常高，有的縣鄉主要領導不惜數十次去市跑省，其執著精神實在是令人感動。然而，待項目批下來，進入實施階段，鄉鎮領導及村組干部往往因為拆遷問題、青苗補償問題、規劃設計不合理需要變更等問題，要求增加投入，有的就直接想在國家或省投入資金上做文章，如達不到目的，他們的態度和熱情便逐漸冷淡起來。

5.2重數量、輕質量和生態

土地開發整理的總體目標是提高土地利用率，實現土地資源的可持續利用。土地開發整理統籌兼顧經濟、社會和生態的綜合效益有待進一步加強。土地開發整理不僅要體現社會經濟效益，還要保證生態效益的實現。通過土地開發整理，會使土地利用系統趨于人工系統的特征，系統運轉速度加快，社會經濟效益提高，目前土地開發整理的主要評價手段就是增加耕地的數量，而作為土地開發整理的質量，卻無法評價。只考核量的增加以實現耕地總量動態平衡是急功近利的，最終也是無法實現的。當前還存在著項目目標單一、片面強調補充耕地數量、“重數量、輕質量和生態”的問題，個別地區對提高人居生活條件和改善生態環境的考慮還不夠充分，影響了土地開發整理綜合功能和效益的發揮。

5.3重申報、輕管理

土地開發整理是一項系統工程，是土地利用總體規劃的一個重要組成部分，能否做到與本地以及更高一級的土地利用總體規劃的銜接和全面協調，關系著農地整理的成效。土地開發整理項目管理方式有待進一步深化。上下工作關系、橫向部門工作關系需要進一步理順；一些地區基礎工作比較薄弱，項目設計、施工、監理等還比較粗放；個別地區“重申報、輕管理”的現象還比較突出；人員隊伍整體素質還不能完全適應工作要求，責任不明確、監管不到位、管理方式單一的問題還不同程度地存在。撥付慢，截留、挪用、抵沖等現象時有發生，個別項目還存在以撥代報、大額支付現金等問題。

6.土地開發整理工作的建議

隨著工業化、城市化的加快，還將需要有更多的耕地轉化為非農業用地，加上人口的持續增加、生態退耕和災害損毀，耕地資源減少的趨勢難以改變。因此，必須進一步加大土地開發整理的力度，才能最終實現耕地資源的可持續利用，維護國家的長治久安。 通過開發整理，基本能保證2010年以前的占補平衡。但難度較大，按現行的管理辦法，可操作性不強，很難保證。為此，提出以下幾點建議：

6.1修編規劃

土地整理是一項綜合性的系統工程，涉及到方方面面。因此，在編制規劃時，必須圍繞土地利用總體規劃、城市建設規劃、通盤考慮各種工程措施，確保工程設施按規劃，有步驟地進行。土地利用總體規劃修編工作，堅持統籌規劃，合理開發利用資源，要完善土地利用總規修編相關資料的收集，要及時完善鄉鎮集鎮及村莊規劃，要加強對總規修編的調度。盡快開展《土地開發整理規劃》修編工作，充分發揮規劃龍頭作用。隨著國家對土地開發整理項目投入方向的改變，應及時對原《土地開發整理規劃》進行調整。

6.2依靠科技

利用科技杠桿，增加科技投入，通過對基層工作人員的培訓來加強土地開發整理科技成果和經驗的推廣，研究使補充的耕地質量達到最優化的科學方法，在基礎設施建設過程中應考慮到科技的推廣運用，使土地利用環境建設朝著有利于科技推廣的方向發展。利用GPS采集地面數據，對遙感影像糾正，提高信息的準確性。利用GIS技術對地圖進行矢量化，建立土地信息數據庫。

6.3擴大投資

目前，我國大多數土地整理項目的資金籌措還是以國家為主、以政府有限的土地整理資金來解決日益緊張的人地關系，不能大規模的進行土地整理。資金問題的解決是開展土地管理上作的關健。資金來源應在以國家投入為主的前提下，積極籌集其它渠道的資金，如政策性信貸融資、財政信用融資和爭取國際援助等；地方部門也可由政府通過貸款、發行債券；鼓勵有條件的集體經濟組織和個人進行資金投入。允許民間資金進入土地整理市場，鼓勵正常的投資行為，擴大資金來源。

6.4強化宣傳

不但土地管理部門要大力宣傳，并且農業、水利、城建以及新聞宣傳單位、也應加強這方面的宣傳。使之造就一種社會輿論氛圍，形成全社會的一種共識。通過宣傳公眾參與的重要意義，逐步改變傳統思想的束縛，激發公眾參與的積極性。農村土地開發整理項目中應引進公眾參與方式，讓農民加入到土地開發整理項目全過程中，參與項目的決策、管理、實施、監測和評估，了解農民對項目的實際意見和建議，取得他們對項目的認同與支持。

6.5加大執法

當前各地除認真貫徹執行中央已出臺的《土地管理法》、《基本農田保護條例》、《城市房地產管理法》等等法規外，還應盡快出臺《土地整理條例》或《土地整理辦法》、《土地整理專項資金的管理辦法》等。同時各地還應根據實際，盡快出臺《土地開發整理法》，進一步明確提高土地利用率，優化土地利用結構，控制非農業建設用地，限制城鎮外延擴張，強制耕地占補平衡規定，使土地開發整理日益規范化、制度化、法制化。

6.6強化管理

根據《中華人民共和國土地管理法》、《國家投資土地開發整理項目實施管理暫行辦法》實施要在各級黨委政府的統一領導下進行。土地開發整理是政府行為，從編制規劃、制定政策、籌集資金到組織實施都應在政府的統一領導下有條不紊地進行（圖1-1）。嚴格規范土地開發整理項目申報程序，確定施工和監理單位，抓好土地開發整理項目實施工作，進一步做好土地開發整理項目建設。堅持土地開發整理的標準制度，保證數量、提高質量。項目資金實行“單獨核算、專款專用”。項目承擔單位要設立專帳進行核算，確保資金專項用于項目，項目竣工驗收要嚴格落實自驗、初驗、終驗三級驗收制度。

（作者單位：陜西交通集團黃延高速公路管理處）

參考文獻：

[1] 國土資源部土地整理中心.土地開發整理標準[M].北京：中國計劃出版社，2000

[2]嚴金明，鐘金發，池國仁.土地整理[M].北京：經濟管理出版社，1998

[3]王萬茂.土地整理的產生、內容和效益[J].南京土地，1997（3）：44～48

[4]國土資源部土地整理中心. 土地開發整理項目實施管理[M]. 北京：中國人事出版社，2005

[5]洪紅， 周軍. 淺析土地整理的問題及對策[J]現代經濟（現代物業下半月刊） .2008（12） 44～48

[6]高向軍.土地開發整理項目典型調查與評價[M].北京：地質出版社，2007.