立足市情多措并舉推進農村土地流轉

土地流轉，是指擁有土地承包經營權的農戶，為方便耕作或獲取收益等目的，將其依法享有的土地承包經營權中的使用權，通過轉包、互換、出租、入股等形式，與其他農戶、經濟組織等經營主體進行交換或轉讓的經濟行為。

一、全市農村土地流轉現狀

近年來，隨著農村勞動力轉移步伐的加快，農村耕地可供流轉的面積空間呈現出來并逐漸擴大，同時，農民專業合作社組建、場縣共建等工作的開展，也進一步助推了農村土地流轉的快速鋪開。伊春市現有村級耕地203.8萬畝，進行流轉的面積達到42萬畝，比2011年末增長63.4%，其中以轉包方式流轉24.1萬畝，出租方式流轉16.0萬畝，股份合作、轉讓等方式合計流轉1.9萬畝；從土地流向看，以流入農戶為主，轉入合作社、企業等其他主體的比重接近40%；從轉出土地用途看，基本仍用于糧食作物種植，同時，沒有用于非農建設的情況發生。

農村土地流轉工作的逐步推開，在增加農民的收入的同時，也促進了土地規模經營的發展和區域種植結構的調整，并呈現出以下特點：

1、流轉數量大幅增加，增長速度顯著加快。據統計，2005年，全市農村土地流轉總量為5.4萬畝，2010年增長到9.7萬畝，截止2013年末，流轉總量達到42萬畝；2005-2010年，土地流轉的年均增速為12.5%，2010-2013年，年均增速為62.6%，流轉面積增長速度呈現出不斷加快的趨勢。

2、流轉空間范圍有所突破。土地流轉初期，不僅流轉的數量較少，而且流轉范圍基本局限于村屯內部的農戶之間，隨著各級政府加強對土地流轉工作的領導，以及手機、網絡等信息獲取渠道的拓寬，從2005年開始，流轉的空間范圍逐步覆蓋到村外、鄉外，后期場縣共建等工作的啟動，更是將流轉范圍進一步擴大到縣（區）之外，延伸到更為廣闊的空間。

3、流轉主體呈現多元化趨勢。經過幾年的快速發展，土地流轉主體的體系逐漸成熟，參與土地流轉的主體已由起初單一的普通農戶，轉向集普通農戶、種植大戶、企業、合作社、農場等不同主體組成的多元化格局發展。

二、當前流轉過程中凸顯出的各類問題

幾年來，雖然全市農村土地流轉實現了較快發展，但現在流轉總量僅占全市耕地總量的20.7%，流轉比例仍有待提高，同時，農村土地流轉工作中也存在一些不容忽視的問題，需要在今后的工作中加以注意、重視、規范和引導，以促進土地流轉工作的健康、快速、有序發展。

1、自發流轉的多，有組織流轉的少。到目前為止，村級土地流轉90%以上，仍處于農戶間自發流轉的狀態，有組織、有計劃、導向性的流轉比例偏小。

2、零星流轉的多，大量流轉的少。受資金、供求信息、流轉方式等多重因素的影響，目前，就單個流轉主體而言，無論轉出的面積，還是轉入的面積，流轉數量多在幾畝到十幾畝，為此，在全市流轉總量超過40萬畝的情況下，實現規模經營的土地面積尚不足7萬畝。

3、短期流轉多，中長期流轉少。從統計結果看，全市流轉土地中，流轉期限在3年以內的達到94%，其中流轉期限為1年的達到77.5%。短期流轉必然導致短期行為，因為從客觀上看，承包者如果進行地力養護投入，則分期攤銷成本偏高，導致利潤降低，從而造成主觀上不僅不愿意進行投入，甚至進行掠奪式開發等行為，導致土地質量下降，陷入惡性循環。

4、以轉包方式流轉的多，以其他方式流轉的少。全市60%以上的流轉土地，是以農戶間的轉包方式進行的，流轉方式的單一也相對限制了規模經營主體的形成和土地流轉的進一步增長。

5、土地流轉服務體系發展相對滯后。目前，全市的土地流轉服務體系功能還不夠完善，不能有效地整合發布連接供求雙方的流轉信息，為引導和規范農民的土地流轉行為服務，這不僅相對降低了土地流轉的效率，而且也不能有效消除流轉糾紛發生的隱患。

三、影響土地流轉的因素分析

1、農村勞動力轉移的影響。只有當地農村富余勞動力從土地上充分、穩定地轉移，農村土地流轉的生命力才會長久。近年來，全市農村勞動力轉移速度明顯加快，2013年末轉移總人數達到40926人，占農村總人口的25.4%，比2005年轉移的23493人增長了74.2%，農民人均工資性收入達到2067.1元，比2005年凈增1408.1元，其間農村勞動力轉移就業對農民增收的貢獻率達到31.2%，轉移勞動力的務工收入已成為農民增收的重要來源，說明農民離開農業謀發展、放開手腳創業增收的意識已經逐步形成。

2、農業機械化發展水平的影響。據調查，2005年全市共有各類大小農機具21778臺套，其中，大中型拖拉機3820臺，小型拖拉機17958臺，收割機461 臺，全市機耕面積占耕地總面積的92.9%；到2013年末，各類大小農機具24712臺套，其中，大中型拖拉機15734臺，小型拖拉機8978臺，收割機538臺，全市機耕面積達到占耕地總面積的98.3%。農業機械化水平的提高和社會服務能力的增強，使農村勞動力進一步得到解放，相對地加速了農村土地流轉的進程。

3、農業比較效益變化的影響。農村稅改之前，農產品價格普遍偏低，生產成本相對較高，農業比較效益低下，阻滯了農村土地流轉的發展。近年來，隨著中央一系列惠農政策的實施以及農村經濟的不斷發展，農民種田收益日趨回升，農村土地流轉價格也逐步提高，土地流轉總體狀況發生改觀，由最初的“無償”甚至“負償”轉為“有償”。如目前，鐵力市每畝水田年租金一般達到600—800元，市本級大田每畝年租金也達到了200-300元左右。

四、對癥下藥，破解難題，加快農村土地流轉

1、適時出臺各類政策，鼓勵引導流轉發展。一是實施階段性普惠政策。在短期內，為鼓勵農民參與土地流轉，可以按照普惠的方式，實行流轉就補的政策。二是實施級差補貼政策。即按照流轉數量規模，實行分層次的補貼標準，對于流轉數量較少的，可以較低的金額標準進行補貼，對于進行大量流轉的，實行高位的補貼標準。三是實施專項補貼政策。即對于能夠向特定主體流轉土地，或取得轉包土地后，能按照當地種植結構調整的總體要求，種植特定品種的流轉主體，給予專項的流轉補貼。

2、鞏固提高勞轉成果，努力實現雙轉并進。一是繼續發掘農村勞動力轉移的潛力，讓更多從機械化生產中解放出來的勞動力走出去，并能走向更廣闊的就業領域；二是提高轉移的質量，讓轉出的勞動力能夠穩定就業，能夠獲得更多的收入，提高農民走出土地的信心，也為土地流轉創造更大的空間。

3、跟進土地流轉服務體系建設，盡快開展試點工作。流轉服務要集農戶土地流轉與村集體土地資源發包于一體，當前可以流轉供求信息服務、流轉合同指導兩項內容為主，以后隨工作發展，及時調整服務項目。對于供求信息服務，應統計形成土地流轉信息庫，并搭建流轉信息發布平臺，解決想發包的發不出，想承包的包不到的問題，進一步提高流轉效率；對于合同指導，重點對合同要件進行把關，防止要件缺失或模糊，明確責權利關系，減少土地糾紛的發生。

4、探索建立“土地銀行”，豐富流轉方式。參照成都模式，開展農村土地銀行試建工作，引導農民自愿將土地承包經營權存入“土地銀行”，收取存入“利息”，“土地銀行”將土地劃塊后分類整合，貸給愿意按照“土地銀行”要求進行種植的農戶，從而在加快農地流轉的同時，實現種植結構調整和土地規模化、集約化經營等社會綜合效益，推動農業產業化發展。

（作者單位：伊春市經管站）