我國公共政策執行過程中存在的問題及其解決對策

摘要：公共政策執行是把公共政策從觀念形態的分配方案轉化為現實效果的動態過程。在現實生活中，隨著政策問題和政策環境的日益復雜，公共政策執行的難度越來越大，嚴重損害公共政策的權威性。分析公共政策執行中失控的具體表現，揭示其偏差產生的原因，以找出相應的解決對策，可保證公共政策執行的有效性。

關鍵詞：公共政策；偏差；解決對策

公共政策執行中存在的問題

公共政策執行是指政策方案被采納后， 政策執行者通過一定的組織形式， 運用各種政策資源， 通過實施、服務和宣傳等行動方式將政策觀念形態的內容轉化為現實效果，從而使既定的政策目標得以實現的過程。其本質上是遵循公共政策指令所進行的變革，是為了實現公共政策目標而重新調整公共行為模式的過程。公共政策執行是政府公共管理活動的中心環節，是實現政策目標最直接的重要活動，是整個公共政策過程中不可缺少的重要環節。一旦離開執行， 那就成了空中樓閣了。具體來說，公共政策在執行中出現的問題主要表現在以下幾個方面：

一是“上有政策，下有對策”的替換性執行。“上有政策、下有對策”從本質來說是把上級政策肢解、曲解為我所用，實現狹隘的地方部門利益，甚至是個人私利，實質上是一種消極的政策變通，是對原政策的背離。比如，為控制房價過快上漲，國家多次推出各種舉措，但面對頻頻亮起的紅燈，一些地方政府不是想著如何降溫，而是采用多種手法，對宏觀調控政策“拆招卸力”，企圖蒙混過關。

二是“斷章取義，為我所用”的選擇性執行。一些地方政府、單位對上級政策指令或命令進行過濾，選擇對自身“有利”的規定執行。合自己“利”的就執行，不合自己“利”的就不執行，在執行中“見了黃燈趕快走，見了紅燈繞道走”。一些單位“耍小聰明”、“打小算盤”， 置國家政策原則于不顧，站在小團體利益的立場上鉆政策的空子，極大程度妨礙了上級部門目標的實施。這種選擇性執行使完整的政策在執行過程中變得殘缺不全，政策的整體功能難以發揮，政策目標的實現也必然大打折扣。

三是搞“土政策”的附加性執行。在公共政策的執行中，執行部門為了本地利益在原政策的基礎上自行設置“土政策”，打著結合地方實際的旗號另搞一套謀取私利， 從而導致政策執行變形。以我國的計劃生育政策為例， 我國的計劃生育政策本來是為了控制人口數量，提高人口素質，但在一些地方，計劃生育罰款卻成為鄉政府財政收入的一個重要來源。

四是“陽奉陰違”的象征性執行。有些單位在政策執行過程中，只做表面文章，沒有具體措施，拒不執行或象征性的執行，直接使政策被擱置，使政策成了一紙空文。例如， 近年來我國某些地方政府過分強調自身的情況，找各種原因讓中央“搞特殊”， 對中央宏觀調控政策一再置若罔聞，甚至逆風而行，“你說你的， 我干我的”。

五是“虎頭蛇尾”的敷衍性執行。實施政策要堅決貫徹、善始善終，但在現實中，有些部門、有些地區對上級政策虎頭蛇尾、前松后緊，敷衍塞責、延宕推拖，消極執行，致使一些政策在執行中難以達到預期效果，甚至有時會出現負面效應，給國家和人民的利益造成重大損失。

六是“相互爭權”的矛盾性執行。在現實工作中，由于部門之間職責劃分不清晰，有時有一些政策在執行過程中會因部門之間的權與利的爭奪，部門間的紅頭文件或執行文書相互打架，政出多門，而使政策在執行過程中出現自相矛盾的現象，“婆說婆有理，公說公有理”。一項公共政策由幾個部門共同執行時，有時還會出現兩樣結果，使政策對象難以適從，不知聽從哪一個部門的執行意見或決定。

公共政策執行過程中出現的問題的解決對策

政策執行在政策管理中具有舉足輕重的地位，直接關系到我黨的執政地位和執政水平。在當前形勢下，如何才能改善和消除政策執行中存在的一些問題呢？根據上述分析，我認為應從以下幾個方面下功夫：

一是增強理性與法律權威。在政策執行過程中，所存在的“上有政策、下有對策”這種有法不依現象，與政策執行人員缺乏法律和政策權威意識有直接的關系。樹立法律和政策的權威是整治的正確選擇，為此，在政策執行領域，必須做到：第一，執行機關和人員必須在法律和政策的范圍內行事；第二，政策執行者不得享有不受法律和政策調節和制約的特權，任何人都不能違背政策和法律的規定；第三，一切違背法律政策的行為，都是違法行為，都要承擔法律的責任。

二是實現公共政策執行的公開化。應打破傳統的公共政策神秘感，提高公共執行活動的透明度，讓群眾和新聞媒體對執行的領導、協調和控制環節有所了解，接受群眾和輿論的監督，提高社會對執行的認識和配合程度。這既有利于公共政策執行目標的實現，又能促使公共政策的民主化進程。另一方面要加強政策制定機關和執行機關的溝通，讓執行人員政策執行過程中人力、物力、財力的配置，執行目標實現的時間要求以及執行的步驟和方法，克服執行過程的盲目性。

三是整頓執行機關，提高執行人員素質。政策執行是由執行機關來具體行使的，執行機關的特性直接決定著政策執行的成效問題。很難想象一個無戰斗力、無效率的官僚主義的機關組織能夠獲取政策執行的成功。執行機關必須做到首先職責分明，即明確規定每一個執行機關的權力大小和職權范圍，其次，領導集中，指揮統一，目標、行動和指令要一致；第三，制度健全，運行機制要有序。一方面，要不斷提高執行人員素質。由于執行機構的核心要素是執行人員對政策理解的程度的意向、態度和行為與執行效果有直接的關系。

四是加大政策宣傳力度，完善政策傳播渠道，建立政府與公眾間的互動機制。政府的宏觀政策可以通過媒體、電視、互聯網等走進千家萬戶，提高政策的時效性；同時減少單一傳播的層級，及時得到市民對政策和政府的反饋信息。政府應該和公眾之間建立互動機制，及時聽取公眾的意見和要求，對政策作出必要的修改。

五是要重視反饋控制。控制是執行機關和執行人員根據執行過程反饋回來的信息和原設一定的標準對偏差行為進行矯正。政策控制的需要來源于政策與執行的偏差。任何政策都是面向未來的，由于客觀環境的變化和各種隨機因素的存在，即使在政策方案完全正確的情況下，實際效果與政策目標之間也存在著一定的差距。特別在市場經濟條件下，在我們這樣一個大國中，由于地區發展不平衡，政策執行的效果也不一致，更要加強反饋控制，及時調整矯正。

六是加強政策執行的協調。一項公共政策的執行及其目標的實現，需要諸多機關、部門和人員之間的相互配合，密切合作，應注意如下方面：一是加強紀委的監督。充分發揮紀委的職能作用，加大對各級黨員領導干部行使權力的監督力度，保障公共政策正確制訂和有效執行。二是強化人大的監督。各級人民代表大會要適應形勢任務的發展，不斷擴大公共政策審議圍，進一步提高領導能力、立法能力、監督能力和人事任免能力。三是加強司法監督。強化司法機關對同級黨委、政府、人大政協和社會團體及其領導人的司法監督和司法制約，對其在制訂和執行公共政策中的違法行為，主動立案偵察和查處。四是保證專門監督機關的獨立地位。目前，監察、審計等專門監督機關實行的是雙重領導體制，容易使監督人員產生不敢監督的心理顧慮，影響監督的有效性。（作者單位：重慶工商大學社會與公共管理學院）

參考文獻：

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