探析完善中國養老金制度對策

摘要：在中國，能否建立起合理、完善的養老金制度是關系到經濟體制改革成敗的關鍵問題之一。而建立適合中國國情的養老金制度，不僅要靠自己的探索和實踐，還必須借鑒世界各國養老金制度的經驗，并吸取其教訓。本文運用有關養老金的經濟學原理，依據世界銀行提出的“三支柱”模式，分析借鑒加拿大的成功經驗，結合我國的具體國情，提出了完善我國養老金制度的構想一一“三支柱”模式養老金制度。

關鍵詞：養老金；制度；三支柱

引言

所謂養老金制度，是一個制度范疇，是指按照法律規定實施的，勞動者個人以勞動時間或貨幣貢獻為計量單位進行參與，在做出一定貢獻或達到一定資格后，依法享受應有待遇的一個制度體系。它往往包括加入體系、做出貢獻、計發待遇、享受待遇等幾個基本程序。

一、世界銀行提出的“三支柱”模式

新古典學派認為，隨著人口老齡化速度的不斷加快，以現收現付制為主、以稅收為融資手段的單一支柱公共養老金制度己越來越不能滿足實際需要，不是無法有效防止老年人口的貧困，便是造成很大的財政負擔，并抑制了國民儲蓄，因而妨礙了長期的經濟增長。有鑒于此，對于二戰后形成的這種養老金制度必須進行根本性的改革。改革的重點首先是養老保障體系應發揮三個功能—儲蓄、再分配和保險。為了有足夠的儲蓄以應付未來的老齡化問題，養老金計劃應該是積累制的，以防止國家無力承擔足夠的養老費用支出，防止發生跨越數代人的巨額轉移，并可將基金用于投資，以投資的回報增加養老金的收益。與此相應的是，為了實現資本的最佳配置和儲蓄的最大收益，必須對養老金進行民營化的管理，而政府的作用則僅限于兩個方面：一是為此提供一個完備的規章制度，二是建立一個公共養老金支持體系，由國家進行管理，通過稅收進行融資，為老年人提供一個最低限度的養老金保障。

新古典學派的這些政策主張，集中體現在世界銀行于1994年發表的一份政策研究報告中。世界銀行認為，一個完整的養老金制度不僅應當能夠有效地保護老年人，而且還要能夠促進經濟增長。具體地說，一方面，養老金制度要具有對個人的儲蓄或工資的替代功熊，對低收入奢進行收入再分配或防止其貧困的功能和防止各種老年風險的功能；另一方面，它又要能夠使影響經濟增長的隱形成本最小化使其自身是一個可持續的而且是透明度非常高的長期計劃。報告認為，要達到這兩個方面的目標，各國現行的養老制度就必須按照一個多支柱的制度模式進行改革，這個多支柱的制度模式主要由以下三支柱組成：（l）公共管理的強制性制度。（2）私人經營的強制性儲蓄制度。（3）自愿儲蓄制度。實行這樣一個多支柱的養老金制度模式的目的，是要把養老金制度的儲蓄功能和收入再分配功能分開，以不同的融資方式和管理方式加以實現，從而使養老金制度在其整體性安排上可以同時實現防止老年人貧困和促進經濟增長這兩個在單一性制度模式中往往是互相沖突的目標。

二、加拿大“三支柱”模式的實踐

（一）加拿大聯邦政府養老金計劃——第一支柱

主要包括老年金制度和退休金劃兩大部分。

1.老年金制度。老年金的保障對象，一是指在加拿大合法居住10年以上，年齡在65歲以上的老人。老年金的來源，由聯邦政府從國家財政收入中支出。老年金的水平，大致相當于在職時工資的15%左右。

2.退休金計劃。1966年，加拿大聯邦政府頒布了《養老金法案》，在全國開始實施退休金計劃。資金來源主要是雇員、雇主和個體經營者的繳費。

（1） 養老保臉費的繳納比例

所有18歲以上的就業者都必須參加聯邦退休金計劃和省退休金計劃。退休余的籌集來自雇員和雇主繳納的養老保險費，雇員每月要繳納本人工資的2.7%，雇主以同樣比例繳納，共計占工資的5.4%。個體勞動者，要繳納工資的5.4%。

（2）養老保險費的收繳和管理

養老保險費統一由聯邦稅務局收繳，除購買國家債券外，允許用于投資項目或購買信譽好的公司股票。資金的收支、營運情況，每年進行一次審計，審計結果要向公眾公布，接受社會監督。

（3）繳費者建立個人卡片

對每個繳費者都建立一個卡片，繳費者經常核對本人收入和繳費記錄情況。

（4）退休金的發放。

員工退休后，由聯邦政府人力資源部設在各省的辦事機構—公共服務部發給退休金。目前發放的標準大致相當于退休時工資收入的25%左右。

（二）公司養老金計劃——第二支柱

加拿大的公司養老金計劃，類似我國的企業補充養老保險。

1公司養老金計劃的籌資

籌資方式主要有兩種：一種是雇主為雇員每月投入一部分養老保險費，雇員不繳費，另一種是除雇主投保外，雇員也繳納一定比例。

2公司養老金計劃的經辦機構

一般是由企業委托某一信托機構具體負責。公司養老金的發放也是由被委托機構經辦。

3公司養老金計劃的保障水平

公司養老金計劃的保障水平主要由企業的經濟效益狀況決定。總體上，公司養老金的平均保障水平相當于在職時工資的15%左右。

（三）個人注冊退休儲蓄計劃——第三支柱

加拿大實行的個人注冊退休儲蓄計劃，政府通過免稅辦法予以鼓勵。操作辦法如下：

1.參加這種儲蓄是自愿的，存入的錢平時不能動用，到退休時方可領取。

2政府規定存款額可從應稅額中扣除，免交個所得稅。可以按月或按年存款，但每年的存款額控制在年收入的18%以內。

3.對高收入者的存款采取限制措施。

4.個人退休儲蓄的金額可采取儲蓄或投資方式增加收益，儲蓄存款所增值的收益可以延稅。

三、“三支柱”模式對我國的借鑒意義

世界銀行倡導的“三支柱”養老金制度體系，可以為老年人提供可靠的經濟保障，同時為社會經濟發展提供充足的動力，使社會保障和經濟發展相互促進，進入良性循環的軌道。加拿大模式就是這方面成功的例證。在人口老齡化加劇、經濟運行風險上升、舊的養老金保障制度面臨越來越嚴重挑戰的情況下，這個由公共與私人經營相結合、津貼由政府和市場共同決定、融資由工資增長和投資收益共同保證、資金可投向公共或私人項目、風險由保險和再保險方式規避、基金可流向國內和國際市場等特點構成的多樣化、分散化、多支柱、多功能的養老保障模式，必將成為各國改革的共同取向，我國的養老金制度改革也應朝這一方向發展。

第一，從世界范圍來看，現收現付制在人口老齡化的壓力下，己面臨入不敷出的困境，日益嚴重償付危機使老齡人口暴露在風險之下，為了有足夠的儲蓄以應付未來的老齡化問題，各國正紛紛轉向積累制的養老金制度。我國與其他己步入老齡化社會的發達國家不同的是，中國是在經濟發展水平比較低的情況下過早地進入老齡化社會，成為貧窮老齡化國家。這種不協調可能產生兩個負面的結果：一是退休人員迅速增加，退休費用急劇增長，給養老保險基金造成巨大的壓力。二是由于經濟增長速度遠遠比不上養老金的增長進度，一方面養老保險基金的主要繳費者—企業無力承擔過高的繳費率，另一方面國家財政不可能為社會保險提供太多的資助。我國養老保障基金只有實現不斷的自身積累，才能保證各種支出的需要，最終滿足退休人員的基本生活水平。但我國現行的養老金制度實質上仍然是政府主管的以社會統籌和現收現付為主要特征的制度模式，這一模式因基金積累不足，將面臨入不敷出的困境。因此應該對這一制度進行改革，建立起積累制的養老金制度。

第二，國際養老金制度改革的成功經驗充分說明，養老金制度不僅是一種社會制度，而且是一種經濟制度，今后我國在設計養老金制度時應該注重體現其對經濟發展的促進功能。

第三，適度再分配功能仍然是必要的。發揮養老金制度的經濟功能，并體現出市場配置的效率，是當今世界養老金制度改革的趨勢，但對效率的強調并不等于不要公平。其一，分配不公是市場經濟的一個普遍特征，適度的再分配，更有可能使全社會的福利達到或接近最大。其二，貧富差別太大會引起居民有效需求的不足，而結果是經濟的萎縮，適度的再分配有助于提高居民的消費需求和生產擴張。

綜上所述，一個能較好的兼顧公平與效率，實現再分配、儲蓄、保險三個功能的養老金制度應由多個支柱組成，我國應當鼓勵企業和個人養老計劃，有效組合社會養老、企業養老、個人養老制度，建立一個“三支柱”的養老金制度。（作者單位：南開大學）

參考文獻

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