地方政府融資平臺問題探究

摘要：自2010年審計署開始對地方政府債務進行審計以來，我國巨大的地方政府債務開始浮出水面。其中，又以融資平臺為代表的隱性債務難以計量，所以處理的難度也相對較大。文章從地方政府融資平臺的發展過程進行探討，指出了目前融資平臺存在的問題，最后對解決這些問題提出了建議。

關鍵詞：地方政府債務；融資平臺；治理

一、政府融資平臺發展過程

我國地方政府融資平臺的發展大致經歷了四個階段

（一）萌芽階段（20世紀80年代末至1993年）

地方政府融資平臺最早成立于20世紀80年代末期。各地的城市化發展正處于起步階段，為了彌補資金缺口，一些地方政府成立了一些諸如“城建公司”等法人機構，其目的是以市場經濟手段代替傳統的行政手段和財政手段。

（二）起步階段（1994年至1997年）

1994年分稅制改革以后，地方政府融資平臺開始了真正的發展。分稅制以后，地方政府從經營城市的角度出發紛紛建立了一些專門的部門以對轄區的基礎設施建設進行統一的計劃和管理。在這一階段，融資平臺吸引市場資金參與基礎設施的職能還沒有發揮出來。其功能更多的體現在簡化審批環節和明確領導責任單位等方面。但是，此時的融資平臺在轉變政府的職能和角色方面卻起到了重大的作用，為日后融資平臺的發展奠定了堅實的基礎。

（三）穩步發展階段（1998年至2008年）

1997年的東南亞經濟危機進一步促進了融資平臺的發展，為減輕金融危機對我國的沖擊，我國政府實施了積極的財政政策，而基礎設施建設更是其重點內容，但是，由于預算平衡以及有關法規不允許地方政府發行債務的相關規定，地方政府面臨了巨大的資金缺口。為彌補這一缺口，地方政府大量建立了各種公司，借助政府的信用向銀行進行融資以彌補基礎設施建設的資金缺口。這一時期融資平臺也發生了相應的變化，對之前分散于各有關部門的公共資源和企業的經營權進行了重新的調整，極大程度上解決了基礎設施開發建設環節中審批程序繁瑣的問題。提高了基礎建設項目的開發速度。

（四）快速擴張階段（2009年至今）

在2009年后地方融資平臺進入了快速擴張階段。2008年末，為減輕金融危機對中國的負面影響，我國政府開始實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策以達到刺激經濟的目的。此時地方政府加大力度建設地方融資平臺，不斷強化融資平臺的功能。與此同時，地方政府也將國有土地、學校，公用地等都納入融資平臺資本金之中以進一步擴大融資平臺可支配資源。

在這種情況下，融資平臺的數量和貸款的規模取得了較大的增長。與此同時，商業銀行也開始大規模的進入地方融資平臺。但由于融資平臺的特殊性，大多數商業銀行并不能夠對融資平臺的信用信息進行有效的分析，這就導致了對融資平臺的貸款審核的無序化，導致地方政府的違規擔保現象頻繁發生。

二、地方政府融資平臺存在的問題

（一）債務規模仍將繼續增長。

盡管社會各界已經對地方融資平臺給予了較大的關注。但是由于投融資平臺的特殊性，地方政府無法擺脫對其的依賴，仍然需要融資平臺為保障房建設等基建項目籌措資金。所以，融資平臺帶來的隱性債務的規模仍將進一步擴大。

（二）債務結構不合理

1.債務來源以銀行借款為主。

目前我國地方融資平臺的資金來源主要有以下三種：一是發行城投債；二是從銀行取得貸款；三是采取資本市場融資，如融資租賃等。銀行貸款所占的比例在這幾種融資方式中是最高的。到2011年6月30日，中國銀行平臺貸款余額為5315億元 民生銀行平臺貸款余額為1721億元 而中國建設銀行的平臺貸款余額達到5800億。

2.借債主體結構中市級縣級融資平臺增多

在2007年之前，發債主體主要為省一級投融資平臺。自2007年起，市縣級融資平臺開始增加。除直轄市以外，2008年共發債14只。其中，縣級融資平臺僅有一個，而從數量上來看縣級融資平臺占到了當年融資平臺發行債券總量的45.5%；而截止到2010年，這一比例提升到了70.3%。縣級融資平臺的發行數量也達到了5只。但是在我國目前的財政體制下，縣級政府的自有收入十分有限，非常依賴中央的轉移支付，這也表示那些縣級的融資平臺具有更大的風險。

3.債務期限結構的集中到期率高

在已發行的城投債中，還款期的年限為3-20年，其平均年限為8.5年，不難看出這些債券是以中短期債券為主的。由此推算，2015-2017年將進入到還債的高峰期，其中2016年到期的債券有97支，金額將達到1330億元。而另一些機構則認為還款的高發期將會在2012年到來。

三、解決地方政府融資平臺問題的政策建議

（一）逐步擺脫對土地出讓金的依賴，建立穩定的地方稅體系。

在現有的財政分權體制下，若要使地方政府擺脫對于土地出讓收入的依賴，進而降低融資平臺隱性債務的風險，則必須為地方提供穩定且金額足夠的收入來源。其中，房產稅是目前世界各國較為通用的一個選擇，而目前我國的房產稅不重視對保有環節征稅，僅在流轉環節課征。這樣不利于將土地的增值收益進行公平的再分配。所以，應該將房產稅同世界主要國家接軌，在保有環節進行課征，且與房產價值直接掛鉤。

（二）加強土地管理，規范政府行為

由于我國相對特殊的土地制度，政府壟斷了土地使用權市場，低價從農民手中獲得土地，然后在作為商業用地或工業用地進行出讓。由此賺取差價已獲得資金進行基礎設施的建設。但由于地方政府的壟斷地位，這些土地在作為融資平臺抵押擔保物的時候其價值通常會被高估。而一旦融資平臺出現違約等現象，土地是否會真正被抵押出去也是不確定的。所以，必須改革現有土地制度，讓土地價格市場化、透明化。同時對地方政府的行為進行規范，防止其利用權力影響土地價格。

（三）賦予地方政府一定的發債權

目前地方政府之所以非常依靠城投公司等融資平臺，其中一個主要的原因就是在如今的預算法下，地方政府不能合法的發行地方政府債券便只能通過其他手段取得收入。所以，解決隱性債務的一個有效途徑就是允許地方政府進行發債，同時建立相應的債務規模控制機制和風險預警體制。對債務地方政府債務進行有效的管理和控制。（作者單位：中南財經政法大學）

【基金項目】中南財經政法大學“研究生創新教育計劃”資助項目（2013S0304）

參考文獻

[1]賈康，決地方舉債的治本之策，中國改革，2009年第12期

[2]梅建明，關于地方融資平臺運行的若干問題，財政研究2011年第5期

[3]時紅秀，地方政府債務出路問題再討論，銀行家 2010年第3期。