金融穩定監督委員會

摘要：針對2008年金融危機對金融業的巨大危害，美國金融法案創設了作金融系統性風險的專門監管者——金融穩定監督委員會。其設置了一系列法律規則，同時通過權限的劃分與協調等相關設置，有效防范金融系統性風險。

關鍵詞：金融監管；系統性金融風險；金融穩定

2008年金融危機給美國金融市場整體產生的巨大危害以及對其救助產生的昂貴的成本促使美國政府深刻反思。它認識到其分散的金融監管很難有效維護保護整個金融體系的穩定。在其2008年3月發布的《美國財政部現代化金融監管架構藍圖》第一章中提出：“沒有一個單獨的監管機構對系統性風險進行協調和控制”。因此，在2008年金融危機之后，美國制定的最重要的金融改革法案——《多德——弗蘭克法案》創設的金融穩定監督委員會作為系統風險監管機構，對金融整體的潛在風險進行分析和預測，并且采取有效措施處理金融整體性風險。因此，金融穩定監督委員會成為美國金融系統性風險防范之利器。

在2008年金融危機中，貝爾斯登和雷曼兄弟的破產以及美國“兩房”事件證明，如果大型金融機構遭遇嚴重困境，很有可能將自身的金融風險傳導給整個金融系統，導致整體性的金融風險。因此，重視監管系統性金融風險成為美國金融監管體系改革的核心內容之一，也是重振美國金融市場信心與保證金融市場穩定的內在需求。而同時系統性金融風險監控將重點放到與金融整體穩定性密切相關的大型融機構。這既是金融穩定委員會非常重要的職能，又是筆者下文論述的重點。金融穩定委員會可依據相關法律，認定重要的非銀行金融公司，并且將之稱為“受美聯儲監管的非銀行的金融公司”。而其與重要銀行控股公司組成“重要機構”，而且對其進行了全方位的監管。其中，合并后公司總資產在500億美元以上的銀行控股公司以及聯邦儲備委員會監管的非銀行金融公司自然而然得被視為具有系統重要性。因此，聯邦儲備理事會監管被認定為系統重要性的金融機構，對它們實施統一、綜合監管①。

金融穩定監督委員會監控事前的系統性風險：系統性重要公司和資產不低于100億美元的金融公司進行年度的壓力測試；要求具有系統重要性的銀行金融公司與合并后資產不低于100億美元的上市銀行控股公司設立風險委員會；同時，根據《多德——弗蘭克法案》第115條（b）規定，它可以向美聯儲提出建議，要求接受美聯儲監管的非銀行金融公司和某些銀行控股公司定期地向其、美聯儲和聯邦存款保險公司報告它們在實質性財務困境或倒閉時擬采取的迅速和有序的解決方案。其次，金融穩定委員會在認定將威脅到美國金融穩定之后，可以采取了一系列系統性風險監控的措施。第一，當某非銀行金融公司出現嚴重的財務問題，金融穩定監督委員會認定其將會威脅到美國金融穩定時，可以決定其接受聯邦儲備委員會的監管，并且更嚴格的監管標準。第二，為了限制任何個別公司的倒閉而給那些受美聯儲監管的非銀行金融公司和某些銀行控股公司帶來的風險，委員會可以向美聯儲建議，采取限制這些風險的標準。美聯儲必須規定的集中標準是用來限制任何公司的倒閉會給一個非銀行金融公司或銀行控股的公司帶來的風險 ②。第三，根據《多德——弗蘭克法案》第121條（b），對于被認定為威脅金融穩定的公司，美聯儲在與金融穩定委員會協商后，應當書面通知，而且通知中應該闡明協商的減緩行動的依據和行動內容。而且通知必須使用書面形式。在通知收到后的30天內，公司可以書面形式要求在美聯儲進行書面或者口頭的聽證答辯。而在舉行聽證后的60天內，美聯儲應當做出最終的決定。最后，在2/3投票通過之后，金融穩定監督委員會可批準美聯儲對被認定為威脅金融穩定的大型金融機構強制分拆、重組或者資產剝離。因此，在這個意義上講，美聯儲的職責之一就是處理這些過分龐大而且可能導致整體性風險的金融機構。而在破產程序階段，對可能威脅金融穩定的系統重要性金融公司實施有序的清算制度。有序清算制度是由聯邦儲蓄保險公司作為接管人的系統重要性金融公司的破產管理人的機制，防止其倒閉給整個金融系統產生的負外部性。因而，在系統重要性金融公司以其倒閉可能給整個金融系統造成重大威脅之前，就被停止運營，從而進入清算程序。但是立法對清算程序的啟動進行了嚴格的限制。程序的啟動上，先分別由美聯儲和聯邦存款保險公司2/3投票權的聯名推薦；接著，財政部與總統協商后的審查與決定；最后，司法審查與決定。而且在做出拯救該公司的決定時，必須充分論證其主要是為了維護美國金融體系整體的穩定。同時，設定了系統重要性金融公司股東接受補償的前置程序——支付所有賠償。清算的決定使其不再營業。最終，其法律主體資格被消滅。這樣，有序清算制度將取代《破產法典》和其他相關破產法，防止美國納稅人繼續為系統重要性金融公司的緊急救援買單，終結其“太大而不能倒”的現象。

此外，《多德——弗蘭克法案》在財政部下設立金融研究辦公室，為金融穩定監督委員會提供金融信息服務，以支持其履行職責。而金融研究辦公室的預算、雇員人數及其報酬、金融信息的收集和分享等應與金融穩定監督委員協商或者經其同意。因此，筆者認為可以將金融研究辦公室視為金后者的輔助機構。金融研究辦公室內部設立數據中心和研究與分析中心。其中，數據中心主要負責數據的收集、整理和公布等任務。在要求監管對象、主要金融監管機構與國外監管當局所監管的金融公司提供報告時，金融研究辦公室代表金融穩定監督委員會數據收集，而且須經金融穩定監督委員會決定或者金融研究辦公室主任與其協商決定。同時為了減輕金融公司的報告負擔，金融研究辦公室應盡可能得依賴上述機構獲取信息。此外，賦予金融研究辦公室主任傳票的權力，而且傳票未得到遵守，相應法院強制執行該傳票，強有力地保障其數據收集的職權。在信息公布中，突出了應以“公眾易得的方式”與“金融監督穩定委員會和其成員機構對金融信息的可獲得性”，也重視與金融隱私權等的平衡——數據的提供應該以知識產權沒有被侵害、商業秘密信息得到保護以及信息的分享不會威脅美國的金融穩定為條件。而研究和數據分析中心代表金融監督穩定委員會開發和維護風險評估和報告系統等。而且任何官員和機構無權要求主任在提交聽證前，將其證詞或者其他國會證言提交其批準、評論和審查。總之，金融研究辦公室成為金融信息中心，為金融穩定監督委員會的合理抉擇提供必要的金融信息數據。在金融研究辦公室數據收集時，強調機構間的配合與協調，便于信息的收集；而在分析和研究數據時，強調其獨立性，利于其提供獨立與準確的研究結果。

可見，在2008年美國金融危機之后的金融改革中，金融穩定監督委員會作為新創設的金融系統性風險的專門監管者，其監管金融風險范圍由局部性擴展到系統性，使監管范圍力求全覆蓋，力求無監管空白。同時，其擁有監測金融市場風險的職權，盡可能防止和阻擋金融局部和系統性風險的傳導，維護金融市場的穩定性。這樣，金融穩定委員會將金融體系作為一個整體予以全面監管，加強了對金融體系安全有重大關聯性的金融機構的監管，注重系統性金融風險的全面監控，在很大程度上有助于金融市場穩健的發展。同時，它擴張了美聯儲的職權，使美聯儲加強了對系統性重要金融機構的全面監管。而且它注重系統性金融風險的監控，完善對金融衍生品尤其是場外金融衍生品的監管措施。這些對彌補金融監管漏洞、和防止金融風險積聚引發新的系統性金融危機具有重要作用。因此，金融穩定監督委員的創設會解決了之前系統性風險未得到充分重視以及沒有專門機構負責的問題。同時，其與關聯的其他監管機構之間形成了金融信息的協調與共享制度。這對于其識別、控制系統風險與建議法定的補救措施非常重要。而且一定程度上解決了多頭監管體制因缺乏信息溝通而對金融風險監管存在較多盲區的問題，增強了金融消費者間接保護的有效性。此外，建立的金融穩定監督委員會與消費者金融保護署職責與目標明確。前者致力于金融體系的穩定與安全，而后者以保護金融消費者的權利為職責與目標。因而，一定程度上貫徹了“雙峰”理論，能在一定程度上解決監管職責的沖突。而且，前者可以集中與分析金融信息，進而全局預測、防范與監控金融整體性風險。無疑，這樣更具有全面性和長遠性。因此，在一個高度復雜的金融體系中設立金融穩定監督委員會，能破解微觀的審慎監管者無法單獨保持金融穩定的難題，為建設更加健康和安全的金融體系，奠定了重要的基礎。

回顧美國近半個世紀金融業的發展，聯系金融消費者權益的保護，更能深刻理解金融穩定監督委員會。自20世紀80年代起，隨著美國金融業的迅猛發展，以新型化、多樣化和電子化為特征的金融創新層出不窮，金融業內部的業務界限日益模糊，金融機構業務交叉呈現綜合化和國際化的特征。因此，美國一方面逐步放松對分業經營的限制直至廢棄，另一方面在新的形勢下完善金融監管和金融消費者權利保護。而2008年金融危機后的改革是對其發展。其中在此次金融改革中，“無盲區、無縫隙”的監管理念一直貫穿于美國金融改革的全程。為此，《多德——弗蘭克法案》創設了系統風險監管機構——金融穩定監督委員會和金融消費者權利保護中央層面的專門機構——消費者金融保護署這兩個新機構?？梢?，2008年金融危機后美國金融體系的改革，貫穿了防范金融系統性風險與保護金融消費者權利的主線。一方面，整合原有的金融監管體系和填補監管空白，強化對金融機構、金融商品與金融服務的全方位監管，防范系統性金融風險；另一方面，在金融隱私權和金融知情權等方面，其保護的力度加大，措施更為完善，強化對其權利的保護、總之，系統性金融風險的防范和全方位的保護金融消費者權成為美國金融改革的主要內容和亮點，為其保護樹立了新的標尺，將會對全世界的金融消費者的保護產生重大而深遠的影響。（作者單位：興業銀行哈爾濱分行）

注解

①董裕平等譯. 多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案[M]. 中國金融出版社，2010（2）：135.

②隋原. 奧巴馬新政美國《Dodd—Frank法案》評析[M]. 法律出版社，2011：17.