社會組織在公共沖突治理中的角色定位

〔摘要〕 在公共沖突治理中，社會組織首先應當做促進者和調解者，促進官民溝通和協商；其次，要做弱勢一方的辯護者，從而平衡沖突各方的力量；再次，要做治理中的輔助者，間接推進公共沖突治理；最后，要做后續階段的監督者和低度管理者，提高公共沖突治理成效。

〔關鍵詞〕 社會組織，公共沖突，角色定位，促進者和調解者，辯護者，輔助者，監督者

〔中圖分類號〕D616 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2013）01-0097-05

公共沖突的治理不能回避社會主體，尤其是社會組織的參與問題。我國社會組織遍布城鄉、涉及各個行業和生活領域、門類齊全、層級多元、覆蓋廣泛、功能較強這一發展態勢構成了其參與各類公共沖突治理的現實基礎。 〔1 〕社會組織不同于政府的組織屬性和特征、形成和運作方式、組織結構、依托力量，為其發揮協同治理作用、與政府形成互補奠定了基礎，社會組織的公益性和非營利性為其協同治理提供了內在動力。〔2 〕 （P102）公共沖突常規化治理路徑的探尋為社會組織發揮協同治理作用提供了空間和可能性。胡錦濤同志在黨的十八大報告中再次強調要“推動社會主義和諧社會建設，加強和創新社會管理，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。從實際來看，近年來，黨和政府在創新社會管理體制以及推進社會組織發展和參與等方面的努力構成了社會組織協同治理公共沖突的制度和政策基礎。黨的十七屆二中全會通過的《中共中央關于深化行政管理體制改革的意見》以及國務院《關于加強市縣政府依法行政的決定》都強調要在制度上更好地發揮社會組織在公共事務管理中的作用，鼓勵和引導社會組織有序參與社會管理和提供公共服務。然而，在參與公共沖突治理的過程中，社會組織究竟該如何定位、究竟可以擔任哪些具體的干預和治理角色這個問題需要加以厘清和深入探討，對這個問題的回答具有重要意義，它關系到政府和社會組織如何進行角色的分工和互補以及協同治理。公共沖突治理中的促進者和調解者、相對弱勢方的辯護者、公共沖突治理中的輔助者、公共沖突的持續推動者和監督者等角色不僅是公共沖突治理實踐中亟需的干預角色，同時也恰恰是社會組織可以而且應該去積極擔任的角色。

一、公共沖突治理中的促進者和調解者

當前，我國公共沖突治理過程中促進官民溝通和協商的促進者和調解者角色存在缺失，這種現象在官民沖突中尤其突出。官民沖突是公共沖突中的一種類型，它是指發生在政府部門與公民個人或公民群體之間的沖突。雖然政府部門在主觀上不想成為沖突當事方，但是卻在客觀上卷入沖突中。現實中，政府成為公共沖突當事方的例子并不鮮見：首先，在一些公共政策的制定和執行過程中遭遇利益相關主體抵制而引發的公共沖突中，政府及相關部門就成為沖突當事方，如在2007年12月發生的廈門PX事件；其次，在一些公共項目推進過程中利益受損主體認為補償不充分或者補償不公而引發的公共沖突中，相關政府部門成為沖突當事方，如發生在2009年11月的貴陽拆遷事件；第三，在政府及相關部門在管理、處置民間糾紛或刑事糾紛等偶發事件的過程中，被認為不公正、不作為而引發針對政府的群體性沖突中，政府及相關部門成為沖突當事方，如在2007年1月發生的四川大竹群體性事件，在2008年6月發生的貴州甕安事件等。一般來說，政府是公共沖突中比較重要的調解者。但是，在官民沖突中，由于政府作為沖突中的直接當事方，因而引發干預者角色缺失的困境。當然，在以基層政府為沖突當事方的公共沖突中，上級政府和高層政府可以擔任干預者角色，但是，由于信息失靈，上級政府和高層政府的介入一般相對遲滯。此外，在日常公共沖突當中，當政府成為直接沖突方時，由當事政府機關所在部門或上級機關擔任干預者可能會引發沖突相對方以及民眾的不滿意和不信任。在這種情況之下，由于正式的官民溝通者和調解者角色缺失，得利方的代理人、法律志愿者、“民間調解人”、維權“公民代理”群體、沖突當事方社會關系網絡調解人等非正式的干預角色便介入到官民談判中。非正式干預是由非專業者所進行的干預，其對沖突的干預沒有既定的規則和程序，是一種較為隨意的干預方式，其干預沖突的動因或者是由于其與沖突主體之間存在某種關系，或者是由于沖突的結果對其具有利害關系。〔3 〕 （P394-441）甕安事件的發展過程表明非正式干預角色在介入公共沖突進程時，存在逐利性、章法凌亂、規范缺失等弊端，導致其干預沖突的效果不能得到保障。

相對政府來說，社會組織具有中立、無偏私的優勢，更容易被沖突相對方所認可和接受。相對于非正式干預角色來說，社會組織具有非營利性、合法性和組織性等優勢。社會組織在促進沖突化解的過程當中，沒有鮮明的牟利動機，因而也就更加公正；一般來說，社會組織是被法律承認的合法組織，它要根據法律進行注冊或登記而取得合法身份，作為承擔一定公共責任的主體，社會組織受到法律的保護，同時也要接受政府的管理和監督，因此，社會組織會更加注重以合法的、積極穩健的方式促進沖突的解決，其干預行為也更加規范而負責任；社會組織具有組織性，它不是臨時聚集在一起的人群，而是高度制度化的、正式的組織形式，擁有自身的組織結構、職位以及與之相匹配的人員、共同的組織目標、內部規章制度。組織性是社會組織行動力的結構性保障，因此，相對于松散的個人，社會組織更加具有行動力和資源?？梢?，社會組織是非常適宜擔任促進者和調解者角色的，可以通過平復沖突各方情緒、促進官民談判、提供創造性的沖突解決方案等方式來推動公共沖突的化解。

在2011年北京海淀區西二旗反垃圾場抗議事