農村社區建設的客觀要求和要防止的幾個偏誤

〔摘要〕 農村社區是農村居民的生活共同體，建設農村社區必須從國情和農村的實際狀況出發，脫離了農村社區建設的客觀要求，就會出現工作偏誤。現階段農村社區建設的客觀要求主要表現在：政府是主導力量，社區建設模式多樣化，改善基礎設施和公共服務體系是重點，尊重農民的權利和意愿等方面。推進農村社區建設，必須遵從其客觀要求，努力防止政府角色錯位，“一刀切”和急躁冒進現象，增加農民負擔，忽視農民主體地位等偏誤。

〔關鍵詞〕 農村社區建設，客觀要求，偏誤

〔中圖分類號〕C916 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2013）01-0106-03

自2006年民政部在全國開展農村社區建設實驗工作至今已經歷時6年，各地紛紛摸索出一些工作經驗，形成了各具特色的農村社區建設模式，但是在推行社區建設的過程中也存在不少問題。明確現階段農村社區建設的客觀要求，有利于防止和糾正工作中的偏誤，不斷完善體制創新和組織創新過程，開創農村社區建設的新局面。現階段我國農村社區建設的客觀要求主要表現在以下幾個方面：

（一） 政府是主導力量。我國從2006年開始的農村社區建設實驗工作，是國家民政部門牽頭、多部門協作共同參與的政府行為。這項工作包含了國家多層次的政策目標，是一種自上而下的政策過程，因此在農村社區建設中，政府是主導力量。中央辦公廳、國務院辦公廳為此專門下發文件，明確由國家民政部牽頭，公安部、建設部、農業部等部門參與，共同抓好城鄉和諧社區建設工作，各級地方政府按照中央文件精神要求，部署本地區的農村社區建設工作。據華中師范大學中國農村問題研究中心調研數據顯示，省、市政府制定農村社區相關政策的達到84.38%，縣級政府制定政策的達到77.44%，由此說明，規劃和宣傳農村社區建設是省、市政府的工作重點，執行上級政策和參與社區實踐則是縣鄉一級政府的工作重點。〔1 〕各級政府不斷加大對農村社區建設的投入力度，將農村社區建設專項資金列入年度財政預算，確保農村社區建設的資金投入，為改善社區基礎設施條件、增加公共服務資源起到了決定性作用。為提高政府主導能力，縣鄉兩級政府在社區規劃設計、土地流轉以及安置補償等方面發揮了重要作用，通過輿論宣傳，使農民了解新型農村社區建設和自身利益的密切關系，并能積極參與新型農村社區建設。因此，從現階段的實際情況來看，政府不僅是農村社區建設的倡導者、規劃者，而且是農村社區建設的具體推動者和投入者。

（二）社區建設模式多樣化。我國幅員遼闊、各地自然條件和經濟社會發展水平差異較大，比如東部農村與中西部農村之間、城中村與遠離城市的鄉村之間、同一地區的村與村之間等，這種客觀上的不平衡性要求在農村社區建設中必須走模式多樣化的道路。目前，在農村社區建設過程中已經呈現出模式多樣化的態勢：從社區的建置和邊界來看，主要形成了“一村一社區”模式、“多村一社區”模式、“一村多社區”模式和“合村并莊建社區”模式；從城市化影響的角度看，主要形成了“城郊型社區”模式、“集鎮型社區”模式和“村落型社區”模式；從內部治理結構看，可以分為“村委會治理” 模式、“村社合一” 模式、“村企主導” 模式、“聯村建設”模式；而在農村經濟較發達的地區，比如浙江省，則形成了突出城鄉一體化規劃與建設、突出改革農村基層管理體制、突出構建社區服務體系、突出組織村民志愿服務等四種農村社區建設實驗模式。這種農村社區模式多樣化的狀況，一方面反映了我國農村經濟社會發展不平衡的現狀，同時也是從實際出發、因地制宜、分類推進工作要求的具體落實，對于改善農村環境、提高農民生活水平起到了積極作用。

（三）改善基礎設施和公共服務體系是重點。從2004年～2009年，連續6年中央一號文件都提出要重點加強農村基礎設施建設，不斷加大對農業基礎設施建設的投資力度。但是與城市相比，農村的基礎設施建設整體水平仍然較低，在一些地區，行路難、用電難、飲水難的問題十分突出，精神文化設施就更為少見。基礎設施不完善，農業生產受影響，農民收入狀況自然也受影響，農民的生活質量難以提高。改革開放以來，農村之所以難以留住人才、留住資金，甚至難以留住強壯勞動力，與農村基礎設施長期欠賬有直接關系。農村社區建設的目標是形成物質與精神相融合的生活共同體，落后的基礎設施條件難以承載這樣的目標要求。因此，把改善農村基礎設施狀況作為重點是建設好農村社區的客觀要求。此外，完善公共服務體系也是農村社區建設的重點。黨的十六大以來，中央高度重視城鄉統籌發展問題，投入大量資金，加大對農村公共服務產品的扶持力度，農村公共服務體系建設取得了明顯成效，改善了農村缺少公共服務的狀況。2011年國民經濟和社會發展統計公報顯示，有5313.5萬農村居民得到政府最低生活保障，552萬農村居民得到政府五保救濟，救助農村醫療困難群眾1558.1萬人次；資助4544.3萬農村困難群眾參加新型農村合作醫療。但是從公共產品的供給來看，農村的公共服務體系還不夠完善，質量水平不夠高，社會福利性質的公共產品均等化的目標遠未實現。公共產品的供給水平和質量涉及到一個群體的國民待遇問題，體現著社會的公平正義和民眾的福利，因此，現階段農村社區建設一個最突出的客觀要求就是要把落實公共服務均等化作為農村社區建設的重點優先發展，通過社區建設，使農村居民在醫療、衛生、教育、社保等公共服務上享有與城市居民同樣的待遇。

（四）尊重農民的權利和意愿。改革開放以來，隨著社會的進步，特別是農民流動性的增強和社會信息化的發展，農民的自主意識不斷得到加強。據統計，2011年全國有2.5億農民工，其中有1.5億是在外地打工，這種職業變化和流動性的增強開闊了農民的視野，作為長年在城市打工的“準市民”，他們在思想觀念、價值判斷、物質文化需求等方面已經發生了很大的變化；同時，國家每年投入巨資扶持農村的職業教育，新一代農村勞動力受教育水平和文化素質普遍得到提高，農民的社會資本結構發生了變化，傳統的農民主要是靠鄉緣、血緣構建自己的社會資本，而新生代的農村居民已經開始轉向靠知識、技術、職業建構自己的社會資本，為提高自身的自主意識奠定了基礎。“農民理性與工商業社會的優質要素結合可以形成疊加優勢，與此同時， 它們二者中的劣質要素的結合也可能產生疊加劣勢。” 〔2 〕農民權利意識的增強，一方面為農村社區建設提供了人才、智力的支持，另一方面也強化了其維護自身利益甚至最大化追求自身利益的能力，對農村社區治理結構變革提出了新的挑戰，因此，在維護公共利益與尊重農民個體利益之間尋找恰當的契合點是治理農村社區的客觀要求。

在農村社區建設中，必須以客觀現實為依據，遵從社區建設的客觀要求，積極穩妥地推進社區建設的各項具體工作，主要應注意以下幾方面的偏誤：

一是防止政府角色錯位。政府是現階段農村社區建設的主導力量，這不僅因為政府是農村社區建設的發動者、推動者、領導者和監督者，同時也因為政府具有公共權力，掌握著公共資源的調配權，是農村社區建設的主要投入者。這種政府與社會之間的關系特點很容易形成強政府-弱社會的運作框架，造成“過度行政”或“政府錯位”現象。從本質上講，農村社區建設是黨和國家從統籌城鄉發展和解決“三農”問題戰略高度部署的國家政策，目的就是要建立沒有城鄉差距的生活共同體，從中央到地方在各類政策文件中也都強調要防止政府“錯位”現象，但是在實際工作中，這種現象時有發生。比如，2008年國土資源部《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》規定，地方政府新增城鎮建設用地不得超過農村退出的宅基地面積。這就是說，如果農村不退出宅基地，城市就不能增加建設用地，靠土地供養財政的地方政府將會捉襟見肘，因此一些地方政府在落實農村社區建設任務的過程中，利用政策導向和信息不對稱，在其他條件不具備的情況下大包大攬，急于合村并莊，大搞圈地蓋樓，進一步延續了靠土地和基建拉動經濟、支撐財政的施政路徑，其結果就是損害了農民利益，制造了虛假政績，影響了黨和政府的形象。預防政府“錯位”，關鍵是要將黨的惠農政策落到實處，將農村社區建設的目標、方式、措施回歸到中央精神上來，擺正角色，約束過度行政行為和以城市為本位的發展思路，真正從解決“三農”問題、推動城鄉統籌發展的高度推行農村社區建設。

二是防止“一刀切”和急躁冒進現象。我國農村經濟發展的不均衡性，決定了農村社區建設在速度、模式、規模上不能搞“一刀切”。離開了一定的物質基礎，農村社區的系統化工程就無法運行，因此在現階段，并不是所有農村都能夠轉型建設農村社區，國家民政部也是在經濟條件好的農村地區進行社區建設實驗，落后地區如何建設農村社區至今還在探索之中。但是在實際工作中，一些地方不顧實際條件，好大喜功、追求政績，簡單地將農村社區建設當作合村并莊、讓農民住上高樓，引起了農民的反感，造成了新的不穩定因素。比如，在經濟較為落后的農村地區，生產方式還沒有形成規模經營和機械化水平，農民習慣于自給自足的種菜養畜，但強制性地住進有電梯的高層樓房之后，生產工具和農產品的存放問題、自給自足的吃菜、養畜問題都難以解決，不僅在生活習慣上不能適應，而且也會增加生活成本，因此他們并不擁護農村社區建設。預防這種現象，政府必須樹立正確的政績觀，不能片面追求政績、搞形式主義和“一刀切”，而應該從實際出發，因地制宜，根據農村的經濟水平、生產方式特點、農民的生活習慣等，選擇合適的速度、方式和規模分類分層次推進農村社區建設。在條件不成熟的情況下，應以改善農村的基礎設施條件、提高農民享有的公共服務水平為重點，而不是急躁冒進搞形式上的社區建設。

三是防止增加農民負擔。政府投入是農村社區建設的主渠道，尤其是在現階段，農村基礎設施條件差，公共服務水平低，很難吸引社會資金的投入，政府更應該責無旁貸地加大對基礎設施和基本公共服務的投入。但是在實踐中，有些地方政府為了集約資源，把周邊幾十個村歸并為一個中心村，雖然農民的居住地集中了，但是生產內容、生產方式以及生活方式并沒有任何改變。農民種地的距離加大，時間成本增加；買樓房、裝修的開支也增加；不能自給自足種菜養畜，還要交物業費，生活成本也增加；特別是鄰里之間的交往減少，精神成本加大。以上這些實際上增加了農民負擔，得不到農民的認同。在籌資渠道上，由于農村社區的一些公共服務項目被當作“準公共產品”，一些地方總是想方設法讓農民“分擔”一些基本建設、基礎設施、公共服務等方面的投入壓力，這是變相增加農民負擔。從根本上講，現階段建設農村社區必須強調政府投入的主渠道作用，等條件成熟以后，再采用政策引導的方法吸引民間資本參與農村社區建設。在未來階段的社區建設中，民間資本不愿意做的投資，政府還必須做，只要是民間資本能做的事情，政府沒有必要與其爭著做，而應在市場經濟已經有所發展的基礎上，吸引民間資本去做。〔3 〕因此現階段必須明確的是，政府是農村社區建設投入的主渠道，不能較多采用市場化的方式變相增加農民負擔，更不能用攤派、集資等方式直接增加農民負擔，否則建設農村社區的惠農政策即使目標很美好，也很難得到農民的認同。

四是防止忽視農民的主體地位。現階段農民的權利意識提升，維權能力增強，因此在新型農村社區建設過程中，必須處理好政府主導與農民主體的關系，實現政府行政管理與社區自我管理的有效銜接而不是無序脫節，推動政府依法行政與社區依法自治的良性互動而不是相互排斥。一方面，要發揮政府的主導作用，正確宣講和實施國家政策，利用行政的、經濟的甚至法律的手段推進國家政策的落實，轉變政府的社會管理和公共服務職能，引導教育、衛生、文化、體育、科技、法律、社會治安、社會救助、社會福利、社會保險等公共服務進入農村社區，在服務中實施管理，在管理中體現服務。另一方面，要特別重視農民的權利和利益，尊重農民的自主意愿，積極適應農村社會結構和利益格局的變化，探索建立農村基層利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制。比如，在社區規劃上，政府不能包辦一切，應該建立溝通途徑，充分征求農民的實際意愿，結合科學的思路，在各方利益共贏的基礎上達成共識。

參考文獻：

〔1〕 徐 珊.農村社區建設：政府角色與行政研究〔J〕.中共福建省委黨校學報，2010（10）.

〔2〕 徐 勇. 農民理性的擴張：“中國奇跡”的創造主體分析——對既有理論的挑戰及新的分析進路的提出〔J〕.中國社會科學，2010（1）.

〔3〕 賈 康.政府在公用事業中的角色定位〔N〕.南方日報，2010-03-12.

責任編輯 于曉媛