規范行政罰款的基本思路

〔摘要〕 行政罰款在行政執法實踐中運用極為廣泛，如何規范行政罰款，已成為全社會面臨的一道難題。規范行政罰款，可在設立、執行、使用環節三管齊下，即在立法層面，將行政罰款設定權提升至法律高度以限制其適用范圍；在實施層面，構建強制說明理由制度來壓縮裁量空間；在用途層面，透過阻卻執法經費化現象背后的利益驅動防止行政罰款目的異化。

〔關鍵詞〕 行政罰款，設定權限，行政罰款理由，行政罰款經費化

〔中圖分類號〕D922.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2013）01-0125-04

行政罰款由于對相對人權利影響較小，并能對其行為實現有效調控，因而成為執法實踐中運用最為頻繁的一種處罰手段。但是，罰款不是萬能的，對行政罰款這種責任形式的運用應該有一個限度。實踐中，一些地方和行政部門的行政執法被異化為“執罰”，由此引發的社會公共事件頻仍。所以，如何規范行政罰款，已成為全社會面臨的一道難題。目前，學界對規范行政罰款的研究重心，主要放在完善數額設定與制定罰款基準上。設置優化與基準創制路徑，雖然在一定程度上緩解了行政罰款僵化局面，縮小和統一了罰款裁量權，但仍然未從根本上解決行政罰款的主觀化積弊。有效規范行政罰款，應當選取可控的、能通過制度安排加以推進、實施成本相對低廉的路徑。筆者認為，相對于前述路徑，提升行政罰款設定權限、強制說明裁量理由、加強行政罰款執法經費化的外部監督等措施，更具操作性和針對性。

一、提升設定權限，從立法層面限制行政罰款適用范圍

行政罰款設定是行政罰款實施的前提和依據，規范行政罰款，首先應當從設定行政罰款的規范性文件這個源頭著手進行分析。在此，本文無意探討行政罰款設置方式優化問題，僅以行政罰款設定權限配置作為研究對象。

行政罰款設定權限之高低與其適用范圍負相關關系要求將行政罰款權限提升至法律層面。行政罰款設定從表面上看屬于規范性文件的創制，背后反映的卻是設定權限的配置，即規范性文件創制主體在設定罰款上的分工。行政罰款設定權限配置狀況，與行政罰款適用范圍有著密切的關系。行政罰款設定權限越高，相應的規范性文件位階就越高，享有行政罰款設定權的主體就愈少。這樣一來可作為行政罰款依據的規范性文件在總量上就會相對減少，行政罰款的適用范圍就會縮小，使用頻度就會降低。相反，行政罰款的適用范圍與頻率將會高企不下，行政罰款濫用的風險也會隨之增加。基于行政罰款設定權限配置與行政罰款適用范圍這種此消彼長的關系，完全有必要通過將行政罰款權限提升至法律層面以壓縮其適用范圍，從而在立法層面加強對行政罰款濫用的預防。

大陸法系法域的成功實踐為我國將行政罰款權限提升至法律層面提供了可資借鑒的經驗。我國內地與大陸法系的典型法域在法律傳承上存在一定的淵源關系，這些法域的實踐對我國具有相當的參考價值。在大陸法系法域，罰款具有非常重要的地位，其秩序罰或行政罰在原則上往往只有行政罰款這一種形式。為了避免行政罰款濫用，大陸法系法域非常重視從規范層面對行政罰款設定權進行節制。其中，將行政罰款設定權僅賦予法律這一種規范性文件，是其共通的立法模式。德國違反秩序法第1條第1款明確規定，違反秩序行為是違法的和應受譴責的、使法律規定的事實構成得到實現并為該法律準予罰款處罰的行為。可見，在德國，只有法律可以設定行政罰款。《俄羅斯聯邦行政違法行為法典》第2章第1條亦規定，行政罰款只有在其法律有明文規定的條件下才能適用。我國臺灣地區釋字第三一三號指出，“對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之”。〔1 〕 （P190 ）該解釋明定了行政罰款設定權，并詮釋了作出此等配置的理由。大陸法系罰款立法設置模式的理論依據是法律保留原則。按照法律保留原則，法律保留之密度與干涉強度成正比，對人民權利干涉強度高者，法律保留密度大，反之亦然。〔2 〕 （P258 ）一方面，行政罰款導致相對人合法財產由私有變為公有，屬于典型的干預行政，法律保留原則在此顯具備適用之余地。另一方面，財產是公民生存與發展的物質基礎，是公民獨立人格得以形成的重要前提，財產權應當納入基本權利的范圍予以保護。因此，行政罰款屬于法律保留事項，其設定權只能由國家立法機關行使，不得授予其他機關，特別是行政機關。比如，臺灣地區的行政命令 ① 就不得科處罰款；否則，行政法院就會以違背法律保留原則為由拒絕適用。〔2 〕 （P63 ）

我國將行政罰款設定權限提升至法律層面已具備基本條件。與域外不同，根據行政處罰法第8至第13條對行政處罰設定權所作的劃分，上至法律下至部委規章、地方規章均可設定行政罰款。而在實踐中，大量規章習慣性地將行政罰款作為主要甚至是唯一的違法責任。正如學者所言，參與立法過程的多個主體，如提案者、起草者、立法輔助工作者等對行政罰款存在偏好，行政罰款設定出現了普遍化的趨勢。〔3 〕從這個意義上講，行政罰款泛濫是從罰款設定門檻過低開始的。為此，我國很有必要提升行政罰款設定權限。同時，我國也已經具備進行此等配置的法治條件。第一，我國憲法已將保護公民合法財產作為一項基本原則確定下來，也即財產權作為公民基本權利已為我國法律所承認，這為把行政罰款納入法律保留范圍創造了前提條件。第二，人身罰的法律保留實踐，為行政罰款法律保留的實施掃清了觀念障礙。依據行政處罰法第9條及立法法第8條之規定，人身罰的設定權不同于財產罰，只能由法律設定。這說明，我國已接受按照權利類型及其重要程度分別配置處罰設定權限的觀念。至于人身權與財產權孰重孰輕的問題，在民法典草案編章安排上也曾引發過爭論，出現了所謂“物文主義”與“人文主義”之爭。其實，這樣的爭論并無太大價值，財產權相對于人身權的基礎性是不會因人的意志而改變的。對人的尊重，須臾不能離開對其合法財產的保護。為了加強對公民權利的保護，在法律已規定以人身為標的的處罰由法律設定的背景下，我們有理由把以比人身更為基礎的財產為標的的行政罰款設定權提升至法律。

二、強制說明裁量理由，對行政罰款裁量實施軟約束

根據效能原則，國家決定應由在內部結構、組成方式、功能與決定程序等各方面均具備最佳條件的機關來擔當作成。〔1 〕 （P182 ）立法機關只宜規定行政罰款適用條件與幅度，具體罰款數額則須留待行政主體來確定。行政主體在法定幅度內對罰款數額的具體確定，屬于法律效果的選擇問題，當定性為行政裁量。對裁量權進行有效控制，是行政罰款實施的核心環節。然而，我國現行法對于行政罰款裁量控制失之于軟，執罰文書對確定罰款數額的理由基本不作說明，人們無從知曉罰款裁量權是如何運作的。裁量肆意是行政罰款濫用的另一重表現，規范行政罰款必須加強對行政罰款裁量權的控制。

在當下中國，對行政罰款裁量進行控制存在一定困難。行政裁量，是一種“合義務裁量”或者“受法約束之裁量”。〔4 〕 （P169 ）問題的關鍵在于，如何對行政裁量權進行有效控制。韋德曾指出，對裁量權進行控制，是法治的基本要求……法治的實質是防止濫用自由裁量權的一整套規則。〔5 〕 （P26 ）行政罰款裁量權控制，不僅事關行政罰款實施的質量，而且關乎該制度的未來。我國當前控制行政罰款裁量的路徑主要有二：一是外部的司法審查；二是內部的裁量基準。行政訴訟法第54第4項規定，行政處罰顯失公正的，可以判決變更。根據該規定，人民法院似乎在特殊情況下可代替執罰機關作出行政罰款決定，從而實現對行政罰款裁量權的制約。事實上，司法審查路徑的控制效果十分有限。其一，司法審查重在解決合法性問題，而行政罰款裁量更多的則是一個合理性問題。正如有學者指出的那樣，法院具體進行罰款裁量，無異于代替行政部門作出行政決定，超出了法院在制度上的能力。〔6 〕其二，“顯失公正”內涵模糊，標準不易把握。在目前的法治環境下，如果人民法院廣泛采用“變更”判決，無疑將加入更多的人為因素，進一步增加罰款數額的不確定性。正因如此，行政系統內部制定的罰款裁量基準制度受到了越來越多的青睞。勿庸諱言，罰款基準對于統一裁罰尺度、縮小裁量空間等，有著積極的作用。然而，裁量基準只是將一個大的法定罰款幅度劃分成了若干個小的罰款幅度，執罰機關依然享有罰款數額的裁量空間，如不進行適度約束，仍然存在恣意的風險。可以說，行政罰款裁量權的上述硬性約束機制實際效果不容樂觀。

在硬性制約機制可能失靈的情況下，完全有必要通過建立一種強制說明罰款理由的軟性制約機制以實現對裁量權的控制。說明裁量理由制度不同于傳統行政程序中的告知制度，后者告知的內容主要是違法事實及法律依據、救濟途徑等事項，而前者告知和公開的重點是在法定幅度及裁量基準內確定具體罰款數額的理由，其內容應當包括對違法事實的定性、對違法后果的評估、對法律依據的詮釋等方面。強制說明裁量理由制度，在一些國家對裁量權的控制中占有重要地位。英國司法界早在1971年就指出，沒有規定行政決定應當提供理由的一般義務阻礙了英國行政法的發展。〔7 〕 （P962-964 ）美國在作為其司法審查轉型標志的國營農場案中，明確法院對行政決定的審查應當重點突出對行政推理程序的詢問。〔8 〕其中，行政推理就包含有對裁量理由的說明。在法國，不說明理由或理由不成立的行政處理是越權行為。俄羅斯行政處罰采用嚴格的準司法程序，該程序不僅對證明對象、證據收集、證據形式等作了規定，而且要求辦案人員在對全部案情的總和進行全面、充分和客觀審查的基礎上形成內心確信，對證據做出評價。〔9 〕

強制說明裁量理由之所以具備裁量權控制功能，主要因為其建立在行政公開的基礎上。如果在處罰決定書中說明了罰款裁量理由，那么伴隨著處罰決定的公開，裁量理由也得以公開。裁量理由的公開，可以讓社會了解行政罰款裁量權的行使過程，從而形成裁量公正的外在壓力與內在動力。戴維斯曾言：“在裁量中提供認定和意見的理由……會防止草率或倉促行為，有助于確保主要事實和觀念都獲得考量，使更高級別的官員更易于監督，有助于當事人決定是否尋求行政或司法救濟。” 〔10 〕 （P116 ）申言之，裁量理由公開后，包括行政相對人在內的行政監督主體就可以看到罰款裁量權行使的具體情節，并對不合理裁量進行準確識別，進而從法律或非法律的