關于政策性農業保險的財政支持政策

〔摘要〕 政府財政支持是政策性農業保險發展的基本保障和重要條件。我國政策性農業保險中的財政支持政策主要包括保險費補貼、經營管理支持、風險責任分擔與巨災風險分散機制四方面內容。目前我國政策性農業保險中的財政支持政策存在中央和地方責任劃分不合理、保費補貼存在隱憂、經營管理支持不充分、風險分擔和分散機制不健全等問題。為此，應明確中央及地方政府在財政支持中的職責劃分，逐步完善中央財政支持體系；優化保費補貼政策，適當提高補貼程度，提高參保率；改進對保險經營機構的財政補貼方式；完善風險共擔機制；建立農業巨災風險基金。

〔關鍵詞〕 政策性農業保險，財政支持政策，問題，對策建議

〔中圖分類號〕F812.8 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2013）01-0060-05

農業和農業保險的特殊性決定了在農業保險的發展過程中需要政府提供強大的財政支持。國際經驗及國內實踐也表明，政府財政支持是政策性農業保險發展的基本保障和重要條件。2004年，中國保監會逐步批準在全國試行不同區域模式的專業農業保險公司，隨后上海安信、法國安盟、吉林安華、黑龍江陽光農業等保險公司相繼成立。同年，在地方政府財政補貼政策的扶持下，我國部分省區（江蘇、新疆、四川、內蒙古、湖南）開始了以省級財政補貼為主的農業保險試點，逐步激活農業保險的發展。2007年，中央財政開始對政策性農業保險給予保險補貼，隨后各省區也相繼跟進，開始或加大對政策性農業保險財政支持的范圍與力度。到2007年底，政策性農業保險覆蓋所有省、自治區和直轄市，在全國范圍內以試點形式普遍展開。政策性農業保險實行分散決策方式，由于不同地區試點模式、經濟發展水平和地方財政實力等方面的差異，各地農業保險財政支持政策也各有不同。本文擬對我國政策性農業保險發展中的財政支持政策現狀進行比較分析并提出改進建議。

一、政策性農業保險的主要財政支持政策

目前，我國各地政策性農業保險中的財政支持政策主要包括保險費補貼、經營管理支持、風險責任分擔與巨災風險分散機制四方面內容。

（一）保費補貼。保費補貼的目的在于增加農民的付費能力，提高農民參加農業保險的積極性。從補貼層次看，目前政策性農業保險的保費補貼由中央及地方財政共同承擔。中央財政對江蘇等試點省份及新疆生產建設兵團、中央直屬墾區的特定種植業險種如玉米、水稻、小麥、棉花、大豆、花生等提供35%的保費補貼，為中西部22個省份及新疆生產建設兵團、中央直屬墾區的能繁母豬、奶牛保險分別提供50%和30%的保費補貼。其余地區及其他種類政策性農業保險的保費支持主要來源于地方財政，多數試點地區要求省、市、縣（區）財政共同參與分攤。

在補貼方式上，中央財政采取與地方財政的“聯動補貼” 〔1 〕，即對于補貼險種，只有在補貼地區省級財政部門提供補貼的前提下，財政部才給予相應的保費補貼。各試點地區省、市、縣等不同層級的保費補貼分攤方式有三種類型：一是按固定比例分攤，即在試點范圍內，不考慮各地具體情況，一刀切地承擔統一責任；二是區域化差額分攤，即依據各縣市社會經濟發展水平與財政能力的差異，在補貼分攤比例上有所區別；三是自主協商確定分攤比例，即不明確各級政府的具體分攤比例，由政府結合實際情況自行協商。

從補貼標準上看，各地均采用了比例補貼方式，補貼比例一般視參保農產品對國計民生的重要性不同而有區別。對于直接影響經濟發展和人民生活的作物和牲畜如水稻、棉花、小麥、奶牛、生豬等補貼比例可高達50%，而對于其他具有地方特色的農作物、經濟作物及養殖品種補貼比例則相對較低，一般也在30%以上。大多數地區的政策性農業保險提供低保額的直接物化成本保險，與發達國家相比，保費補貼比例較低。

從補貼對象看，各試點地區主要采取三種做法：一是面向所有農戶，凡是參保農戶都能獲得保費補貼。二是面向“大戶”，即對達到一定生產規模的種養大戶、龍頭企業、農業專業合作組織給予保費補貼。三是面向“小戶”，即對生產規模較小的分散經營的農戶參加保險給予財政補貼。

（二）經營管理支持。農業遭受災害風險頻繁，且多以家庭生產為單位經營、規模分散，承保、調查、索賠成本較高，較易發生逆向選擇和道德風險，造成農業保險業務成本較高，與之相應的保險費率也就比較高。對政策性農業保險的經營機構提供財政支持，目的是解決農業保險經營成本過高的問題。其具體措施包括“明補”形式的稅收優惠政策、經營管理費用補貼和“暗補”形式的“以險養險”措施。

在稅收優惠政策方面，我國對種養兩業的保險業務免征營業稅和印花稅；除少數地方政府對農業保險經辦機構提供經營費用補貼外，多數地區采取了“以險養險”的“暗補”，即通過非農業保險業務的盈利來補貼政策性農業保險。

（三）風險責任共擔。即在一定范圍內和一定程度上分攤政策性農業保險經營機構的賠款責任，解決農業保險賠付壓力過重的問題。目前各試點地區的風險分擔機制主要有兩種：一是“地方政府與保險公司聯辦”模式，經營風險包括賠款及超額賠款責任由地方政府和保險經辦機構共同承擔；二是“保險公司自營”模式，即在政府財政補貼的政策框架下，保險公司自主經營、自負盈虧。

（四）巨災風險分散機制。其目的是解決農業保險中巨災風險難以分散的問題。農業巨災風險發生頻率高，大面積干旱、洪水、臺風等風險事故往往會給經營機構造成沉重打擊，再保險安排和巨災風險準備金的建立是抵御巨災對政策性農業保險威脅的兩大保證。目前中央并未建立巨災風險分散體系，巨災風險分散責任主要表現為地方政府責任。從各試點地區的方案規定看，北京、山東等地明確應建立巨災風險準備金，并積極利用再保險等市場化機制分散經營風險。但也有相當省區尚未明確巨災風險處理機制，這意味著一旦巨災發生，在經營機構無法負擔的情況下，政府將被迫承擔所有風險。

二、政策性農業保險中財政支持政策存在的突出問題

（一）中央和地方責任劃分不合理。農業是我國國民經濟的基礎產業，其發展既關系到全社會的公共利益，也關系到廣大地區利益和農戶個人的福祉 〔2 〕。農業保險具有外部效應大、受益區域范圍廣的特點，因此，支持農業保險發展，是中央和地方財政應共同承擔的責任和義務，在我國目前多級財政預算管理的體制下，中央及地方財政應合理分工協作，確保農業保險的各項財政支持措施能正常到位。而我國的現實狀況是各地方經濟發展嚴重不平衡，農業比重較高的地區，地方政府的經濟實力較薄弱，地方財政大多相對困難。經濟發達地區財政基礎較好，而農業的比重較低。經濟欠發達地區更多地向全國、特別是向發達地區輸出糧食和其他農產品及原材料。由此可見，主要由地方政府財政支持發展農業保險，對欠發達地區而言既缺乏可能，也有失公平。因此，負有全社會利益分配調節責任的中央財政，在農業保險的發展中應當承擔主要支持責任。同時，農業生產、農業風險的性質和特點決定了小區域的內部運轉無法實現農業風險在時間與空間兩個維度的有效分散，高強度風險一旦發生，將嚴重沖擊農業保險公司的財務穩定，影響農業生產的持續與穩定，因此，中央政府應負起巨災農業風險基金籌集使用的主要責任，以確保農業保險的可持續性發展。

我國政策性農業保險中中央及地方政府財政均承擔了財政支持責任，初步形成了多層次財政支持的局面。但目前中央財政支持只限于保費補貼，由于整體而言，政策性農業保險保障水平較低，對中央財政并沒有造成壓力；但地方政府責任則過多過重，由于地方政府財政實力的有限性和差異性，各地開展的農業保險試點規模和政府扶持力度存在較大差異，部分欠發達地區原本已捉襟見肘的地方財政承受了更大壓力，造成了試點地區或者財政支持力度不足，或者由于財力缺乏而根本無法開展業務，阻礙了政策性農業保險的進一步發展，使得農業保險作為“支農”工具的功效尚未得到充分發揮。

（二）保費補貼存在隱憂。從中央財政保費補貼政策看，中央和省級財政之間采取的“補貼聯動”方式鼓勵地方財政拿出資金來發展農業保險，保障農業穩定和農民的基本生活，且能在一定程度上避免地方政府的道德風險和“釣魚”行為，但也存在中央財政資金撥付滯后的問題，導致地方政府及保險經營機構在制定保險保障水平和保險補償方案時趨于保守。此外，“補貼聯動”也會形成地區間的不公平，經濟欠發達及農業比重較高的地區往往由于地方財政實力不足而導致上級財政補貼不到位或到位不及時，產生補貼累退效應。中央財政補貼比例在地區間的基本“一視同仁”也沒有考慮到各地經濟發展及地方財力的差距，沒有有效發揮政府的轉移支付功能。

從地方財政補貼政策看，區域化差額分攤方式綜合考慮了基層政府的財政負擔能力與農業保險發展責任相匹配的問題，較好地解決了財政補貼的公平性；按固定比例分攤的方式簡便易行，但由于沒有考慮各地社會經濟發展水平及地方財政能力的差異，往往造成貧困地區及農產品基地的補貼難以到位，財政支持存在缺口。各地試點中此種狀況較為突出；自主協商方式給予了縣市政府靈活動態調整補貼比例的權力，但也增加了基層政府尋租的可能性，使得其實際承擔的責任取決于活動能力而非財政實力，使制度效果大打折扣。

從保費補貼的效果看，保費補貼的高低關系到農戶參加農業保險的實際成本，是影響農戶最終是否投保的關鍵因素之一 〔3 〕。但目前保費補貼標準和對象的規定對農戶的投保行為激勵有限。一是較低的保費補貼比例使得部分農戶參加保險后需要自己負擔的保費成本仍較高，在超過其支付能力或其愿意支付的最高保費的情況下，他們寧愿選擇不投保；二是各試點地區農業保險以“保成本”為主，保費低、保障程度也低，受災后農戶實際獲得的賠款不多，農業保險的經濟補償作用發揮不大，對農民缺乏吸引力，一些自身實力較強的農業企業不愿意投保；三是部分試點地區對保費補貼對象的界定嚴格，使得部分有參保意愿的農戶由于不具備參保資格而無法投保，使得整體農戶的投保率偏低。

（三）經營管理支持不充分。其一，稅收優惠范圍較窄。廣泛的稅收優惠才能保證農業保險經營主體的實際經營負擔得以減輕。但目前我國農業保險的稅收優惠只限定在種養兩業，且只免征營業稅和印花稅，其范圍偏窄、力度不高，激勵作用有限。

其二，經營管理費用補貼不足。除少數地區外，各試點地區不存在對保險公司的經營管理費用補貼，即便補貼，其比例也較低，經營管理費用補貼不足以彌補實際發生的費用，保險經營機構面臨虧損，基層保險公司開展農險業務實際發生的經營費用只能用商業性險種的贏利來彌補，這將打擊其業務拓展的積極性，不利于農業保險試點的順利開展。而且，隨著農業保險試點規模的擴大，保險經營機構的虧損也越嚴重。這也導致在政策性農業保險試點過程中，保險經營機構的道德風險開始顯現。如有的基層保險公司為了控制農業保險業務規模，降低農業保險的經營成本，拒絕符合條件的農戶參保；有的基層公司在農業災害發生后，則不符合原則的 “濫賠”，不惜成本超越保險范圍向農戶提供賠款，希望借此手段拉攏農戶，樹立公司形象，以開拓農村商業保險市場。

其三，“以險養險”方式受質疑。在政府財力相對有限的情況下，采取“以險養險”措施對保險公司的農險虧損進行補償，以激勵保險公司積極開展農險業務，有其合理性。但如何計算政策性農業保險的虧損程度及需要多少盈利險種來彌補虧損存在技術困難，且隨著農業產業化進程的推進，即使是狹義農業的邊界和范圍也將逐漸模糊，采取“大農險”這種暗補措施，極有可能產生對農業保險經營機構的負面激勵，使其將政策性農業保險變成一個可以利用的“殼資源”，在吸取和享受優厚政策資源的同時，控制農險業務規模，以求得農險虧損與“以險養險”盈余相當的情況，可能會出現阻礙農業保險試點的深入和參保率提高的負面效果。

（四）風險分擔機制不健全。在聯辦模式下，由政府與保險公司共同承擔風險，其關鍵在于明晰政府與保險公司的責任劃分，以避免出現災后的相互推諉和延遲賠付；在自營模式下，風險由保險公司自行承擔。這種模式的問題是，在尚未建立起有效的農業風險分散機制以及巨災準備金制度的情況下，單憑保險公司自己是無法應對巨災風險全部后果的，一旦較高幅度的超賠出現，保險公司經營的持續性難以維持。

（五）中央財政支持下的風險分散機制尚未建立。目前，我國僅在部分試點地區以省級政府為單位構建了巨災風險分散體系，初步建立了巨災風險基金，但巨災的客觀存在使一定區域投保農戶風險呈現高度相關性，從而不滿足“大數法則”。因此，小區域范圍內無法實現對巨災風險在時空上的有效分散，巨災風險一旦發生，仍存在較大的擊穿省級基金的威脅。

三、高效運轉財政支持政策體系的構建

從目前我國政策性農業保險試點中財政支持的情況看，中央財政與地方財政的責任劃分不合理，財政支持力度有限、程度偏低，這在一定程度上影響了農業保險的可持續發展，構建高效運轉的財政支持政策體系迫在眉睫。

（一）明確中央及地方政府在財政支持中的職責劃分，逐步完善中央財政支持體系。中央政府要主動承擔起支持政策性農業保險發展的責任。從我國推行政策性農業保險試點的情況看，地方政府應成為推動農業保險的中堅力量。盡管如此，中央財政支持體系的建立和完善仍將在改善試點工作制度環境，激勵地方政府推動試點工作方面發揮重要作用。從操作層面看，中央財政的義務包括：在試點時期，承擔全國糧、棉、油及主要養殖業品種等關系到國計民生的大宗農產品的保費補貼及經營管理費用補貼。根據地區經濟及財政實力、農業發展重要性以及農業保險需求容量，實施區域性、差異化的財政轉移支付制度，即在保費補貼比例上，中央財政可按經濟發達程度、政府財政實力、農業產值比重等幾個維度劃分為重、中、輕度支持區，分別承擔80%、50%與20%的責任 〔4 〕。此外，中央政府應出資組建全國農業保險巨災基金，以抵御巨災風險對農業保險經營穩定性造成的沖擊。

在地方政府層面，地方財政主要承擔中央財政補貼品種的配套補貼責任，同時負責向地方經濟作物和特色種養產品提供保費與經營補貼，負責建立地方巨災風險基金，實現轄區內統籌使用。由于現行分稅制改革的情況下，省級以下層層向上集中財權，加劇了縣級財政入不敷出的困境，因此，省級政府應承擔對政策性農業保險的主要財政支持責任，市縣級財政承擔政策性農業保險的支持責任會使其財政支出壓力過重，不利于政策性農業保險的發展。

（二）優化保費補貼政策，適當提高補貼程度，提高參保率。從中央財政保費補貼上看，要統籌考慮中央財政的補貼比例和地方財政的支持能力，改變中央財政和地方財政的“聯動補貼”方式；要改變各地統一無差異的補貼比例，在充分考慮各地經濟及社會發展水平差異的前提下確定中央財政的補貼力度。在地方財政較為拮據的情況下，中央財政補貼數額或比例要高一些，對于富裕地區，補貼數額或比例要低一些。

從地方財政保費補貼上看，應明確省、市、縣地方政府的職責分工，根據財權與事權相統一的原則建立彈性和靈活的補貼方式，財政補貼要充分考慮到各地經濟和社會發展水平的差異。

適當提高對農戶的保費補貼，提高參保率。在“保成本”階段，提高保費補貼比例有利于增強農業保險對農戶的吸引力，增強低收入農戶的支付能力。但在現階段，農民由于受收入水平的制約以及對風險的認識程度不高、保險意識不強的影響，如果完全實行自愿保險，即使在提高保險費補貼的情況下，農業保險的參與率也將會呈現一個較低的水平。因此，可考慮在廣泛宣傳教育的前提下，在提供適當補貼的同時，將各種支農優惠政策和貸款優惠政策與政策性農業保險結合起來，輔之以強制性、區域性投保措施，以增加農業保險的有效需求，保證必要的參與率。

（三）改進對保險經營機構的財政補貼方式。第一，應完善稅收優惠政策。在現行農業保險免征營業稅和印花稅政策的基礎上，對于各種農業保險經營主體，不論農戶共保組織或是商業保險公司，均免征種養兩業的保險所得稅；為促進各地區進一步推動和開展農業保險試點工作，探索出更符合各地經濟社會發展條件以及維持農業保險可持續性的財政支持體系，應適度將部分稅收減免權限下放給地方，并酌情補償因減免所致的地方財政收入的損失；為增強農業保險經營機構的資金實力和抗風險能力，應允許其在經營盈余中提取適度比例的資金，并在稅前扣除，用做保險準備金；同時，對農村營銷員減免營業稅和個人所得稅。

第二，提供業務費用補貼。我國農業保險試點普遍采用了“政府推動、保險經營主體運作”的模式，參與農業保險經營的主體又以商業保險公司為主。商業保險公司以利潤最大化為其經營目標，逐利性是其內在沖動和本質屬性。因此，政府應合理調整財政補貼運作機制，建立起明確的激勵機制，確保商業保險公司在經營農業保險的過程中實現剩余索取權，使得其以實現政策目標為導向開展農業保險業務。政府對保險公司的財政補貼比例及數額不能“一視同仁”，應根據當地農業生產風險大小、行業農業保險經營平均綜合費用率及利潤率、保險公司經營非農險業務的成果和業績等因素來綜合評定，建立保險公司經營農險業務的動態評價機制，以實現對保險公司的有效約束。此外，為進一步發揮財政補貼的激勵作用，可采用“以獎代補”等多樣化的補貼發放方式。

（四）完善風險共擔機制。從長期看，應將經營政策性農保業務的盈虧臨界點作為保險經營機構承擔責任的最高限額。因此，超過農業保險盈虧點的超額賠款責任應由政府承擔 〔5 〕。但是，如果全部超額責任由政府兜底則極有可能引致保險經營機構的道德風險行為，如“濫賠”、甚至和農戶共謀欺詐的情況均有可能發生。為了控制保險公司的道德風險，應該在超額賠款部分采用“共保”機制，政府與保險公司之間建立農險基金有結余，則按規定比例共享收益，農險基金出現超賠，也按規定比例承擔賠款的機制。

（五）建立農業巨災風險基金。要建立有效的農業保險巨災風險保障基金，必須有中央和地方兩級政府的共同支持。為了實現全國農業保險的統籌，中央財政應出資建立中央級農業保險基金，其初始資金應由國家政策專款撥付，還可包括對農業保險業務減免的稅收、民政和水利部門的救災、防洪資金中劃撥一部分等，主要用于對發生巨大災害、造成巨災損失的農業保險經營主體補償，還可用于構建巨災風險防范設施及支持災情研究等。省級政府建立省級農業保險風險基金，每年從省財政撥付一定比例資金補充保險風險基金，地方農業保險基金可以由地方農業保險組織進行積累和管理。由于中央農業保險基金必須為所有全國性及地方性農業保險業務提供再保險支持，而且負有統籌管理全國農業保險市場的任務，當地方農業保險經營主體在償付能力上出現問題時，還需承擔“救火員”職責，因此，較之地方農業保險基金，中央農業保險基金建立的意義更為重大。

參考文獻：

〔1〕庹國柱，朱俊生.試論政策性農業保險的財政稅收政策〔J〕.經濟與管理研究，2007（5）.

〔2〕謝家智，等.中國農業保險發展研究〔M〕.北京：科學出版社，2009.

〔3〕施 紅.政府介入對政策性農業保險的運作效率影響的分析〔J〕.農業經濟問題，2008（12）.

〔4〕潘勇輝.財政支持農業保險的國際比較及中國的選擇〔J〕.農業經濟問題，2008（7）.

〔5〕王敏俊，黃祖輝.我國政策性農業保險可持續運營的影響因素分析〔J〕.經濟問題，2009（7）.

責任編輯 于曉媛