國有企業內部控制問題分析及對策

摘 要：文章分析了我國國有企業內部控制存在的主要問題，并在此基礎上提出了改進國有企業內部控制問題的相應對策及建議。

關鍵詞：國有企業 內部控制 問題 原因 對策

中圖分類號：F270.7

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）04-262-03

一、國有企業內部控制普遍存在的問題及原因分析

1.國有的產權結構決定了內部控制建立難。目前，國有企業的產權結構不利于內部控制的建立和嚴格執行，主要是因為：（1）經營者的代理人收入與企業的經營成果不相關，且缺乏激勵措施，沒有動力建立嚴格的內部控制；（2）員工沒有被解雇的威脅，且工資實行“平均化”，員工的工資基本固定，收益和員工的努力程度關系不大，處于同一職位的員工努力工作與否都獲得一樣的收入，使其沒有動力嚴格實施內部控制，同時相應的懲罰措施不健全，使內部控制的執行難以順利進行。籌資權、投資權、人事權等全部掌握在經營者手中，股東很難對此行為進行有效監督。在國有企業中產權主體的缺位使國有資產流失嚴重，會計信息嚴重失真，國有企業的效率長期受到人們的詬病。

2.公司治理結構不完善，“內部人控制”現象嚴重。內部控制的建設及有效運行，各種規范和制度的具體實施都要依賴于企業內部良好的法人治理結構。現代企業的兩權分離使管理范圍增大、管理層次增多、管理職能逐步分解，客觀上需要一個規范的法人治理結構，明確各方權責、加強內部控制。現階段我國企業的法人治理結構多為“形備而實不至”，未達到內部權力制衡的效果。多數國有大中型企業在建立現代化企業制度的同時實行了公司化運作體制，建立了“三會”制度，但國家仍然保持絕對控制，股權過于集中，國有股一股獨大，事實上控制著股東大會，進而控制著董事會，而很多董事會成員兼任總經理，與經理、管理人職位重合，造成董事會與經理之間的權利制衡機制失調；另外，雖然根據《公司法》的相關規定，企業中必須要設立監事會和職代會，但是現實的情況卻是兩者均處于弱勢地位，監事會不能很好發揮監督職能，職代會因為無法獲得活動經費，只能受制于管理層，不能很好代表民意。獨立董事制度的引進曾經讓人們眼前一亮，但是結果卻并不如意，現在有些國企獨立董事只是擺設，更多的是企業希望聘用一些名氣大的專家人士來提升自身知名度，無形中起到宣傳作用。同時，許多獨立董事也缺乏自律原則，出于經濟利益，只顧接受企業的邀請，卻并不能盡心盡責的履行職責，或者說受限于自己有限的時間和精力，面對滔滔洶會，只能望會興嘆。這種不規范的法人治理結構導致了許多公司經營者集所有權、決策權、執行權和監督權于一身，形成了嚴重的內部人控制。

3.管理者對內部控制認識不夠，缺乏重視。很多國內企業對內部控制的認識還停留在比較原始的階段，認為內部控制就是內部監督，只針對一般員工，而沒有一套針對公司所有業務和所有員工的系統的內部控制制度和流程。內部控制強調全員參與的觀點，貫穿上至企業董事會、管理層，下至普通員工的企業各層級，各環節。有的企業將內部控制狹隘地理解為內部會計控制、內部成本控制、內部資產安全控制等。沒有認識到內部控制并不僅僅涉及會計領域，它是貫穿企業的生產經營管理過程，控制范圍涉及到企業采購、生產經營、銷售、財務管理、企業管理等每一個環節，每一個作業或業務點都是控制點。有的企業雖然制定的內部控制制度很多也很健全，尤其是對于目前政企分離程度還不高的國有企業而言，可能為了應付上級部門的檢查而制定了非常詳細和完善的內部控制制度和流程，但并不重視其執行的力度，執行的時候并沒有完全遵照內控制度的要求，而是按照領導的意圖去執行。遇到具體問題也多強調靈活性，使內部控制流于形式，失去了其應有的嚴肅性。

4.內部控制制度不力，缺乏有效的激勵約束機制。不少企業制定內部控制制度的初衷并不是為了加強企業的管理，而是為了應付上級領導的檢查。相關業務內部控制制度不健全，如缺乏必要的實物資產盤點制度，沒有全面的預算制度，預算沒有成為企業組織生產經營活動的依據，對預算的監督、控制和考核不重視等。企業制定的各項管理制度往往是應付檢查，流于形式，并沒有得到有效的執行。

5.風險控制弱化。風險控制弱化主要表現在企業人員對風險的存在認識不足，構建和執行內部控制時偏離了風險控制的重點。企業經營過程中面臨的主要風險有政治風險、自然風險、市場風險、經營風險、財務風險等，前二種風險對企業而言是不可控風險，后幾種風險則是企業在構建和執行內部控制更為重要的部分。但是企業領導卻把控制資源主要的放在了一些細小的控制上，如有些企業在一張差旅費報銷單上需要七、八個簽字程序，極其煩瑣，表面上控制的很好，卻降低了工作效率也浪費了很多的管理資源，還可能忽視企業重大風險。所以企業既要認清風險的存在，加強風險控制力度；同時在制定內部控制制度時找準風險控制的節點和重點。

6.組織機構設置不合理。有些國有企業的組織機構仍按計劃經濟體制下的舊模式—政企合一的原則設立。這種機構設置只考慮到行政管理上的方便，而沒有注意到企業管理組織的合理性問題。企業普遍存在機構臃腫、管理層次多、工作效率低下的問題。另外，企業在機構設置中，比較重視縱向間的權利與義務關系，忽視橫向間的聯系和協調，導致同級各部門之間缺乏必要的交流，信息溝通不順暢，協調性差。授權審批權限和責任不明確、不具體，可操作性不強。因此造成各職能部門和個人的權責劃分不清、業務流程模糊，使業務流程的可操作性不強，一旦出現問題，很難追究或斷定具體的責任人。

二、國有企業內部控制對策

對于國有企業而言，內部控制存在的問題不僅在于缺乏一套科學系統的流程體系，更在于產權界定不清晰，公司治理結構不完善帶來的諸多弊端，從源頭上解決問題，才不至于“形至而實不至”，企業的內控問題才能得以根治。根據以上國有企業內部控制現狀問題的分析，提出以下對策。

1.改變產權結構，加強內部控制根基建設。通過產權改革，改變國有企業所有者缺位的現象，加強所有者的監督，從而推動經營者形成強大的內部動力，建立和執行嚴格的內部控制制度。國有企業產權改革的主旨不僅是使經營者的責權利相統一，更要使所有者真正負起國有資產保值增值的責任。

2.完善法人治理結構。法人治理結構就是在股東會、董事會、監事會和經理層之間合理分配權力，明確各方責任，建立有效的激勵、監督和制衡機制，從而實現企業目標。企業法人的治理結構是內部控制建設的基礎，也是內部控制實施的動力源泉。德魯克在其所著的《工業人的未來》一文中就指出：“在現代大型企業公司里，重要的不是效益問題，而是政治結構和權力問題”。這也充分說明了完善法人治理結構的重要性，所以解決國有企業內部控制問題應該首先從治理結構入手。從我國的現實情況來看，主要應從以下幾個方面來著手：（1）加強企業董事會的建設。董事會是代表全體股東行使所有者職能的常設機構，是連接所有者與經營者的中間地帶。一方面，它要代替股東履行監管職責，對經營者進行必要的約束和監督，另一方面，它又擁有最高的決策控制權，對內部控制的建立和完善承擔主要責任。因此，董事會建設是完善企業法人治理的核心環節，在企業內部控制體系中也居于核心地位。國有企業董事會應盡量避免行政專制，實現人員結構的多元化，形成多元制衡機制。首先，根據《公司法》規定，董事、經理不得擔任監事，但對董事和經理是否能夠兼任沒有做出具體的規定。從我國的現實情況來看，交叉任職主要體現為董事長和總經理為一人，董事會和總經理班子人員重疊。據調查，在上市公司中，董事長和總經理由一人兼任的公司比例竟高達47.7%。這種交叉任職違背了內部控制的基本假設，往往造成董事會與總經理班子之間權責不清、制衡力度銳減，關鍵人大權獨攬，企業由其任意操縱的結果。因此，建立和完善內部控制首先要在組織機構設置和人員配備方面做到董事長和總經理分設、董事會和總經理班子分設，避免人員重疊。其次，要明確董事會的職責。《公司法》對董事會的職責做出了詳盡具休的規定：“董事會應對股東大會負責，并行使下列職權：負責召集股東大會，并向股東大會報告工作；執行股東大會的決議；決定公司的經營計劃和投資方案；制訂公司的年度財務預算方案、決算方案；制訂公司的利潤分配方案和彌補虧損方案；制訂公司增加或者減少注冊資本的方案；擬訂公司合并、分立、變更公司形式、解散的方案；決定公司內部管理機構的設置；聘任或者解聘公司經理，根據經理的提名，聘任或者解聘公司副經理、財務負責人，決定其報酬事項；制定公司的基本管理制度。”在實踐中，各個企業的董事會都應該理清權責，按照《公司法》的要求行使其經營決策和管理監控的職能，切實維護所有者的利益。第三，積極推行獨立董事制度，實現董事會成員的社會化。我國國有企業上市公司雖然引進了獨立董事制度，但由于各種原因影響，獨立董事發揮的作用并不理想。在董事會人員結構上，內部董事占絕對優勢，許多獨立董事無法對上市公司的關鍵資料進行審核，造成獨立董事無法執行監督職能，他們在各自的董事會中主要是出謀劃策或負責薪酬制度這樣相對邊緣的內容，而很少涉及中小股民更為關心的公司財務等領域，這些因素導致獨立董事對公司治理的貢獻非常有限。因此，完善董事會應從獨立董事制度入手：一是提高獨立董事的比例，增強董事會的獨立性。二是應當在法律和公司章程上明確獨立董事的權利和責任。（2）強化監事會的作用。針對目前監事會在公司治理結構中未能發揮有效監督作用的現實，應該對監事會的監督職能作進一步明確與強化。一是監事會有參與董事會議的權力。董事會要向監事會定期或不定期報告重大事項的決策情況，監事會對董事會的決議有質詢權和監督權；二是監事會有調查權。監事會對董事、管理人員履行職責進行監督，對董事、管理人員的違法違紀行為有權進行制止；三是監事會對企業的財務有監督權。監事會可以直接檢查企業的財務報告和會計賬簿，企業的財務人員在發現財務異常或高層管理人員干涉財務工作時，可以直接向監事會報告；四是切實保障職工代表大會的權力。我國《公司法》規定，監事會應當包括股東代表和適當比例的公司職工代表，其中職工代表的比例不得低于三分之一，具體比例由公司章程規定。監事會中的職工代表由公司職工通過職工代表大會、職工大會或者其他形式民主選舉產生。確保職工代表大會的權力，完善監事會的組成人員，對充分發揮企業職工積極性，加大對高層管理人員的監督力度有著重要意義，因此要進一步加強和完善企業職工代表大會監督，促進企業的民主管理和民主監督。

3.嚴格執行控制制度。我國國有企業大多都有一套似乎齊全的內部控制制度，但制度健全不等于制度有效，“行”之有效才是真正的有效，而多數國有企業集團內部控制出現問題恰恰就在于執行失效或無效上。因此，解決這一問題需要做到以下方面。（1）對現存的管理問題進行評估和整改。內部控制體系的建立健全是我國國有企業有效實施內部控制的前提條件，這就需要國有企業要加大調研力度，在企業各層面認真開展流程、制度的梳理工作，對己經出現問題的地方查缺補漏，把企業長期以來積累的管理問題挖掘出來，對其存在的風險進行評估和識別，在此基礎上確定企業的重大、重要風險控制點，并按照問題的嚴重性和控制的薄弱點進行整改和完善，制定相應的管理策略和解決方案，從而為整個內部控制體系的建立健全、實施和檢查做好基礎工作。（2）按照規范要求建立健全內部控制體系。在做好上述工作的基礎上，國有企業要按照財政部等五部委頒布的內部控制規范、內部控制指引等要求，結合企業的長期戰略目標，根據企業的實際情況和特點抓緊建立健全企業內部控制體系。（3）全面提升企業的管理水平。國有企業要以建設和完善內部控制體系為契機，在嚴格執行控制制度，有效實施內部控制的基礎上，全面提升企業的管理水平。特別是加大對企業信息系統的改造和投入，充分運用信息技術加強內部控制，建立與企業的經營管理相適應的信息系統，促進內部控制流程與信息系統的有機結合，實現對各類業務的自動控制，減少或消除人為操縱因素。

4.重視加強風險管理，建立健全審計制度。國有企業面臨著復雜的經營環境，其內部控制的建設和完善是一個長期而艱巨的過程，這期間對內部控制的效果進行評價和風險管理就是內部控制的重要環節。因此，解決國有企業內部控制問題還要樹立強烈的風險意識，包括評價內部控制的有效性，應對和處理隨之帶來的風險。評價內部控制進而完善內部控制，加強對風險的管理和控制，這是一項系統工程，除了高層管理人員的重視與支持外，還要有專門的機構承擔評價內部控制以及對可能的風險進行管理和監控的工作。國有企業有必要建立健全內部審計機構、制度，強化審計管理。一方面是內部審計部門既不從事具體的業務活動，又獨立于管理部門和其他業務部門，具有獨立性；另一方面，內部審計部門在評價內部控制的過程中，可以建議管理部門采取適當措施控制風險，其風險評估意見具有一定的客觀公正性，企業高層可以根據業務需要予以采納，及時進行糾正和改進。為達到以上目的，國有企業必須加強內部審計工作，包括健全內部審計機構，保證內部審計的獨立性，提高審計人員素質，擴大內部審計范圍，深化內部審計內容，加強對企業風險管理的審計和監控，建立風險管理的長效機制。

5.明確內部控制責任主體。制度執行不力、有章不循是國企內部控制的一個嚴重問題。在內部控制框架體系中必須明確內部控制責任主體，這直接關系到內部控制能不能真正實現，發揮實效。國企內部控制薄弱，其中很重要的原因是因為企業主要領導人內部控制意識淡薄。因此，要把內部控制責任明確落實到實際執掌企業大權的關鍵人和實際負責公司資產安全和財務可靠性的高級管理人員身上，要求公司法定代表人、總經理和總會計師或財務總監對內部控制的設計和運行的有效性負責，才能有效提高內控的執行效力。

6.優化內控環境。內部環境是企業有效實施內部控制的基礎，包括企業的經營理念、管理層的管理理念、企業全體員工的執行理念、企業的組織結構和權責分配、企業文化建設和人力資源管理等等，直接影響著員工實施控制活動和履行控制責任的態度和行為，支配著企業員工的內部控制意識，對內部控制的有效實施和經營發展起到了決定性的不可或缺的作用。內部控制環境的核心內容包括企業文化、員工素質、組織管理等，因此，優化內部控制環境，解決國有企業內部控制問題應該做到以下方面。（1）改進企業文化。首先，國有企業高層管理人員必須高度重視企業文化建設，積極塑造企業講誠信、重道德的價值觀；其次，高層管理人員要率先垂范，身體力行，為全體員工做出表率；最后，要保障企業文化與企業目標的協調一致性。（2）提高員工素質。企業員工是實施內部控制的主體，再好的內部控制如果沒有高素質的人去實施也不會產生好的效果。因此，國有企業要特別重視員工素質的提高，提高員工的素質應該是有效實施內部控制的重要內容。為了解決這一問題，可以采取引進高素質人才，加大培訓力度，促進人才選拔和培養機制等方式實現這一目標。（3）強化組織建設。國有企業規模大型化、產權結構復雜化的特點，決定了企業要不斷強化組織機構建設，建立健全適合企業發展、業務規模以及行業特點的組織管理模式，減少管理層次，規范業務流程，進一步完善管理制度，提升制度的執行力，提高企業對市場的快速反應能力和管理效率。（4）加強廉政建設。要高度重視國有企業的反腐倡廉建設，切實加強對企業經營活動及其領導人員的監管，特別是進一步加強和完善企業黨風廉政建設，加強企業紀檢監察機構建設，將企業紀檢監察機構改革與企業董事會、監事會的完善結合起來，將反腐倡廉建設融入企業的生產決策、經營管理過程，切實發揮企業內部機構如監事會、職工代表大會、紀檢監察機構等對于腐敗行為的預防、發現、懲處的重要監督功能。

結束語

通過對我國國有企業性質的研究，對企業內部控制現狀問題的分析，總結出我國國有企業內部控制存在問題的主要原因是：根本制度上的產權結構不合理，內部控制環境不規范，企業內部管理控制體系及制度不夠健全，執行力不足等。完善國有企業內部控制的相應對策是：優化產權結構，從根本上改變國有企業所有者缺位對內部控制的影響；改進國有企業公司治理結構，從而改善內部控制環境，健全內部審計制度等。這對于解決我國國有企業內部控制所面臨的現實問題，加強改進管理，實現健康可持續發展具有重要的理論和現實意義。

有效的內部控制的建立，不僅要有科學的內部控制標準規范體系做指導，更要注重源頭上的問題，才不至于“形至而實不至”。因此，要不斷創新思想、轉變觀念，確立系統科學的發展思路，更要理性選擇，抓住關鍵因素，有步驟、分重點地構建我國國有企業內部控制體系。

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（作者單位：中國神華哈爾烏素煤炭分公司 哈爾烏素露天煤礦企業管理部 內蒙古鄂爾多斯 010300）

（責編：李雪）