淺析會計委派制的利弊

摘 要：會計委派制是改革會計治理體制的一項重大舉措。從會計委派制試行以來，在提高會計信息質量、規范會計行為、強化會計監督職能、降低財務監控成本、加強企業內部經營治理、防止腐敗，減少國有資產流失、維護和保障所有者權益等方面，取得了顯著成效，但也存在一些問題。文章對會計委派制的形式、實際成效進行了論述，分析了實際工作中存在的問題，提出了相應建議。

關鍵詞：會計委派制 積極作用 弊端 建議

中圖分類號：F233 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）04-187-03

一、會計委派制的涵義、形式

（一）會計委派制的涵義

會計委派制是政府部門或企業產權所有者以所有者身份，委派會計人員代表政府或企業產權所有者監督企業資產經營和財務狀況的制度。會計人員的組織關系、人事關系、工資福利待遇等均由政府部門或產權所有者負責，使會計人員更好地履行會計核算和會計職能，對所在單位的經濟活動進行直接地反映和監督。

（二）會計委派制的形式

1.行政事業單位的會計委派制形式。直接管理形式：以政府名義向所屬的行政事業單位直接委派會計人員，并對委派的會計人員進行直接管理。

對行政事業單位實行集中核算制度：其主要形式是由財政部門成立行政事業單位財務會計核算中心，由財政部門統一管理會計人員。對資金結算和會計核算工作實行“集中核算、分戶管理”，融會計服務與監督管理為一體。

2.企業的會計委派制形式。財務總監制。由產權管理部門向國有大型企業委派財務總監，或集團公司向子公司委派財務總監。通過一定程序進入公司董事會，承擔監督國有資產營運、重大投資決策以及審查會計報表等職責；對重大財務收支活動，實行與總經理聯合簽字制度。

委派會計負責人。由財政部門或財政部門和企業主管部門聯合向國有中小型企業委派會計機構負責人或總會計師，管理體制按照“統一管理，統一委派，分職任免”的辦法。

3.鄉鎮集體企業、農村經濟組織會計委派制形式。委派會計主管人員。由鄉鎮政府統一管理所委派會計人員。

賬目集中核算管理。建立“會計樓”的模式。即企業會計人員在“會計樓”集中辦公，并定期輪換會計人員，會計人員的工資報酬統一由“會計樓”管理發放。

二、完善財務總監委派制的措施

1.明確委派財務總監的職責。

2.建立各種制度。企業集團應建立與財務總監委派制相配套的各項制度，如對委派財務總監的資格確認制度、業績考核制度、獎懲制度、報告制度、述職制度、培訓制度以及輪換制度等，以保證財務總監委派制的順利實施。

3.提高委派財務總監的素質。從財務總監本身角度看，使工作到位，更要不斷提高和完善自身素質。除了應具有堅持原則、奉公守法、客觀公正、光明磊落、清正廉明、嚴以律己等基本素質外，還應具有熟練的財會技能、豐富的法規知識和較強的組織能力。

4.制定內部管理辦法。在國家相關法規尚未建立健全的情況下，一些大型國有企業集團可以參照一些地方的做法，根據自身業務的特點，建立集團內部的《財務總監委派制度的暫行管理規定》。

5.實行回避制。不要將選聘的財務總監派往其原來工作的單位，不要派往其親友任企業主要負責人的單位。實行輪換制，財務總監的工作單位以每3年輪換一次為宜。實行定期考核制。實行公開選拔制。

三、會計委派制的優勢及弊端

（一）會計委派制的優勢

1.會計委派制的試行，促進了市場經濟秩序的進一步規范。會計工作是經濟管理工作的重要組成部分，會計信息是國家制定經濟法律、法規和政策制度的重要依據，會計機構和會計人員是貫徹執行國家法律、法規和正確處理各方面利益關系不可逾越的重要環節，會計秩序直接影響整個經濟秩序。試行會計委派制度，就是通過穩定會計人員的地位，保證會計機構和會計人員不受干擾地正確執行國家經濟政策，提供真實、客觀的會計信息，強化會計基礎工作，維護正常規范的會計工作秩序，為整個市場經濟的協調有序健康發展奠定基礎。云南省昆明市糧食局實行會計委派制后，會計人員通過強化財務成本約束。提高企業理財水平等手段，減虧1473萬元，成為全省糧食系統唯一盈利大戶。

2.會計委派制度的試行，促使政府強化管理職能，提高宏觀調控能力。經濟體制改革客觀要求轉變政府職能，實行政企分開，過去由政府直接管理企業的做法得到了改變。但是，舊的管理方式舍棄了，新的管理方式還沒有完全建立，在這種狀態下，一方面財政預算收支平衡難度大，可用財力十分有限；另一方面，大量預算外資金體外循環，許多關系到廣大人民群眾切身利益的事情，因為資金不足而不能及時辦理，在一定程度上影響了政府形象。而試行會計委派制度是政府實現宏觀調控的有效手段。

3.會計委派制的試行，有利于加強國有資產的管理，防止國有資產流失，從源頭上預防和治理腐敗。國有資產流失現象在我國比較嚴重，不僅在企業，行政事業單位也存在著。國有資產流失是經濟領域一種嚴重腐敗現象，它的產生雖然與多種因素有關，但會計職能不能正常發揮作用卻是一個重要原因。會計機構、會計人員是每個單位資金運轉的管理核心和樞紐，會計人員是資金的直接調配者，因此，會計職能作用發揮的好壞直接影響到本單位資金周轉的正常性、合法性和效益性。改革傳統的會計管理體制，實行會計委派制度，可以保證會計工作的相對獨立，加強會計監督職能，使會計監督權與生產經營管理權相對分離和相互制約，能夠有效地加強國有資產管理，防止國有資產流失，是加強國有資產和財務監管的有益嘗試。湖南省懷化市鶴城區2000年實行財務總監委派制后，共查出賬外資產1186萬元。

4.會計委派制的試行，有利于我國當前財政管理體制改革的順利推行。目前，我國已進入財政體制改革的重要階段，財政體制改革的主要內容就是實行部門預算、政府采購和國庫集中收付制度。試行會計委派制度，不但能解決會計基礎工作薄弱、會計信息嚴重失真、預算外資金管理松馳等問題，而且還能推動財政管理體制改革的進展。因此，行政事業單位推行會計委派制度試點，要結合實行部門預算、政府采購、國庫集中收付制度等財政管理制度改革，處理好試行會計委派制度與改革財政管理制度的關系，實行行政事業單位會計集中核算制。在各級財政部門設立會計集中核算的機構，對行政機關和由財政撥款的事業單位進行統一會計管理。在不改變單位資金所有權、財務自主權、支出審批權的前提下，對會計核算、資金結算、銀行賬戶、財務收支等實行集中管理，為進一步改革財政體制，構建符合我國社會主義市場經濟要求的公共財政體系框架，打下良好的基礎。

5.會計委派制的試行，使會計人員有效地擺脫對所在單位的依附關系，工作相對獨立，有利于加強會計監督，發揮會計人員的職能作用。我國各單位現在實行的會計管理制度是任命制，會計作為一種管理活動直接依附于企業，會計人員成為企業的一員，對經營者存在著利益和職業上的依附關系，這勢必造成會計監督的不力。試行會計委派制度后，會計人員的組織關系、工資關系、黨團關系等，由委派部門或單位管理。從而保證了會計人員與受派單位之間保持相對獨立，一方面降低了受派單位負責人對會計人員進行約束、控制甚至打擊報復的可能性，消除了會計人員的后顧之憂，使會計人員敢于進行會計監督；另一方面，割斷了會計人員與受派單位的經濟利益聯系，使其個人利益不受受派單位經濟狀況的影響，降低了會計人員成為“內部人”的可能，從而加強了會計人員進行監督的意愿，有利于會計人員依法獨立履行職責。

（二）會計委派制的弊端

1.會計委派制缺乏法律依據。目前為止我國還沒有一條法律規定會計人員應采用委派制，盡管《會計法》第五條規定：“國務院財政部門管理全國的會計工作。地方各級人民政府的財政部門管理本地區的會計工作。”但只是規定財政部門管理會計工作，并沒有規定企業的會計人員須由財政部門委派。因此，委派制缺乏必要的法律支持，不應強制企業執行。

2.會計委派制與現代企業制度相背離。首先，會計委派制違背了現代企業制度的基礎和根本要求。建立現代企業制度是我國企業改革的價值取向，其主要內容是產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學。現代企業制度最根本的要求是，現代企業必須是自主經營、自負盈虧、自我約束和自我發展的法人實體。而會計委派制剝奪了會計人員的任命權，將權力集中到了政府部門手里，割裂了會計與企業之間天然的血緣關系，這是其最根本的缺陷。其次，會計委派制違背了現代企業制度下責任與權利的統一關系，將會計人員置于“兩難”的尷尬境地。會計委派制能夠實現的前提條件必須是國家與企業的雙重領導機制能夠協調一致，形成事實上的一個命令源。會計委派制一方面意味著權力結構在很大程度上的外傾化，另一方面意味著動力結構基本內傾化。權力結構和動力結構的脫節，導致了企業會計人員責任與權利的脫節。在現代企業制度下，企業與國家在利益分配、目標、管理等諸多方面存在矛盾，當國家與企業存在矛盾時，委派的會計人員怎么辦？傾向國家就可能被“炒魷魚”或“穿小鞋”，偏向企業又與會計委派制的初衷相悖，會計人員必將處于兩難境地。

3.會計委派制不利于充分發揮會計的職能。會計的職能有核算、監督、預測、分析、決策，而會計委派制使委派的會計人員與企業格格不入，只強調會計的核算和監督，弱化了會計的預測、分析、決策等其他職能，使會計這一領導的參謀沒有了用武之地，不利于會計管理職能的整體發揮。

4.配套措施滯后。委派人員的身份定位不明確，委派會計的工資福利待遇懸而未決，各個地方發放制度不統一，影響會計人員的工作積極性。委派人員的素質函待加強，合格的委派人員應具有較強的素質，要通曉國家政策和法規，掌握會計和審計的專業知識，熟悉企業的生產特點和工藝流程。但是現有的委派人員對于上述知識的掌握參差不齊，需要加強委派人員的后續教育。

四、對搞好會計委派制的幾點建議

（一）改革委派會計人員的管理體制

1.在會計委派制實施以前，會計人員是單位的一員，由于受工資、獎金、升遷等各方面因素的制約，對領導往往唯命是從，不能有效地行使會計的監督職能。因此，實施會計委派制，應首先從改革會計人員管理體制入手，將委派人員的編制和工資明確在財政部門或其相應的會計委派管理部門，使委派會計人員能夠理直氣壯地執行自己的職責。其次要健全和完善委派人員的后續管理機制，提高他們依法理財的積極性和自覺性。在會計人員的管理上，尤其要注意不應存“另類編制”。這樣，容易挫傷委派會計人員對自己從事會計工作的積極性。因此，對委派人員與財政系統內部人員應一視同仁，除按規定正常的輪崗外，可根據其表現和工作需要在財政系統內部進行流動。這樣，即可引進競爭機制，又能為長期從事財政管理的干部提供到一線實踐的機會。此外，對委派人員建立述職和獎懲制度，使綜合素質高的委派人員脫穎而出。

2.強化會計委派的服務職能。強化委派人員的服務意識，自覺與單位融為一體，積極提出合理化建議，使財務管理在促進各項事業發展中更好地發揮作用。其次要嚴把選人關，確保把業務能力強、政治素質高、組織協調能力好的人選進會計委派隊伍。同時要抓好委派人員的繼續教育，讓他們及時地掌握新的政策法規，不斷提高業務素質。同時，會計委派機構要簡化工作程序，改善服務態度和質量，提高工作效益。

3.理順管理機構內部關系，提高綜合管理水平。會計委派制是一項龐大的系統工程，政策性強，涉及范圍廣，社會影響力大，是經濟和人事制度的一項重大改革，僅靠財政部門的努力不足以創造實施會計委派制的必要條件，諸如有關實行會計委派制的許多立法問題，部門之間權力劃分與協調配合問題，委派會計的地位及待遇問題等等，要解決這些問題就必須通過持續不斷的宣傳，引起各級領導，尤其是高層領導人的充分重視，既要解決宏觀的協調問題，又要解決具體單位領導的支持與配合問題。在會計委派制實施以前，各地大多出現了預算外資金管理和政府采購制度。實施會計委派制應當與預算外資金管理，政府采購制相互協調和配合，避免造成新的浪費和增加財政負擔。實行會計委派又同時實行“收支二條線”管理的單位，預算外資金管理的責任應主要由委派人員承但，可實行預算外資金管理機構審批月份或季度的開支計劃，由委派人員負責日常監督和管理，預算外資金管理機構不再進行日常檢查，可以集中精力對大的資金流向予以監督和控制。而政府采購機構可嘗試與會計委派管理機構予以合并，既可減少人員編制，減輕支出負擔，又可以保證政府采購實施的效果。加強對會計委派制的宣傳，提高各級領導對會計委派制的重視程度

（二）建立和完善會計委派制相關的法律保障體系

1.要修訂與之相關的《公司法》、《企業法》等法規，對有關職責權限進行明確的界定和劃分，明確會計職權，明確委派會計人員具有管理和監督的雙重身份。

2.《會計法》要明確允許各級財政部門制定靈活多樣，切實可行的會計管理模式。在財經法規中突出會計工作的重要地位，實行政企分開，政府更應該通過對會計人員的規范化、制度化、法制化的統管統派，以消除會計信息失真的現象，遏制由會計行為所滋生的各種奢侈浪費及腐敗行為，使會計改革及會計操作步入良性運作的軌道。

3.加強對委派會計的管理，明確會計職權，確保依法成立委派會計的專門管理機構。目前對委派會計的管理，各試點地區基本上處于各行其是的狀態，或管理混亂，或管理失控。究其原因，除了缺乏管理經驗外，沒有專門的委派會計管理機構是重要原因之一。建議各地應根據本地實際情況，盡快成立會計管理局，管理區域會計人員的應聘、委派事宜。制定應聘、委派計劃，辦理與各單位申請聘用會計人員的協約書，約定會計人員工作范圍、內容和各自的權利義務以及應承擔的責任；規劃會計人員的培訓、發展與預測供求情況，負責考核會計人員的業務素質和思想素質；認定會計人員的上崗資格、頒發相關證件。

4.健立健全委派會計再監督制度，尤其是加強社會監督機制。會計委派制這種全新的會計管理模式，不失為解決目前會計領域出現的一些問題的有效舉措，但不是醫治會計信息失真的靈丹妙藥，因此要加強會計監督體制的建設。

（1）加強會計監督體系建設。完善國家監督、社會監督和企業內部監督三位一體的會計監督體系，要盡快加大國家監督的力度，嚴懲違法者，同時加強注冊會計師的執業監督，使社會監督真正成為維護社會主義市場經濟秩序的“經濟警察”。

（2）建立委派會計人員的激勵機制，把會計人員的工作成果與經濟利益掛鉤，形成對會計人員可靠利益保障機制，充分調動會計人員的監督積極性。

五、結論

會計委派制作為一個新生事物，其產生有其特殊的歷史背景。在由計劃經濟向市場經濟過渡的過程中，由于經濟監督體制不完善導致了財務會計工作秩序混亂、所有者缺位及“內部人控制”現象嚴重。會計委派制是作為加強財務會計監督特別是所有者對企業的財務會計監督的一種手段而提出的。盡管在實踐中實行這種制度已取得了一定的成效，但必須注意到它并不是萬能的和普遍適用的，還存在著這樣或那樣的缺陷。同時，也不能因為會計委派制存在的缺陷就對它全面否定。從目前看，這種制度適宜在機關和財政撥款的事業單位及國有集團公司中推行。要使這種制度廣泛適用，則應進一步克服其制度安排中所存在的上述缺陷，探索更為合理的會計委派制實現形式和完善的所有者對企業實施財務會計監督的制度體系。

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10.馬新勇.我國實施會計委派制的現狀及對策研究

（作者單位：太原有線電視網絡有限公司 山西太原 030000）

（責編：李雪）