當代中國社會資本與政府能力間關系研究

摘 要：文章以社會資本理論為基礎對政府能力進行研究，并要說明社會資本作為一個存在于國家權力之外，以社會自治機制為主要調節方式的社會結構，它主要表現為一種社會自治能力。社會資本的積累可以以發展了的社會能力去充實有限的政府能力。而對于后發國家來說，政府也可以通過一定的途徑對社會資本進行培育。本文的研究包括以下三個方面，社會資本的概念及其理論綜述，政府能力有效性的基礎，當代中國社會資本與政府能力間的關系。

關鍵詞：社會資本 政府能力 社會自治組織

中圖分類號：F810.2

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）04-090-03

一、社會資本的概念及其理論綜述

（一）社會資本的概念分析

在20世紀90年代，社會資本（Social Cpital）的概念在西方的社會科學中流行起來，以布爾迪厄為代表的一些社會學家對社會資本概念及其理論的研究賦予了社會資本在經濟學意義上的更多的社會學意義。許多學者都從各自研究的角度去定義社會資本，但是綜合各家之說，我們可以從三個方面對社會資本這一概念進行理解。

1.社會資本是有利于行動者實現目標的社會資源。與個體資源相區別，社會資源的本質特征就在于它需要通過行動者之間的互動和聯系方可產生和獲得。它存在于社會網絡中，并為社會成員所共享。因此在由人所構成的社會中，個體生存與發展的獲得，不僅要處理好人與自然之間的關系，還要處理好人與人之間的關系。而這些都需要以規則、美德和誠信為基礎來完成。

2.社會資本是嵌入在社會結構中的無形資本。從社會科學的范疇去界定社會資本，更多是使之區別于物質資本和人力資本。“物質資本是有形的，可見的物質是其存在的形式；人力資本肉眼看不見，它存在于個人掌握的技能和知識中；社會資本基本上是無形的，它表現為人與人的關系。物質資本和人力資本為生產生活提供了便利，社會資本具有同樣的作用。例如，與成員之間互不信任的群體相比，一個相互恪守承諾，彼此信任的群體更有利于生產生活的進行。”{1}

3.社會資本是一種可以使社會網絡中的行動者獲得收益的能量。無論是作為社會資源還是作為無形資本來說，社會資本都在強調“人與人之間的聯系與互動”，這也是其外部性或者說是社會性的重要體現。而我們知道，人們之間最基本和最原始的聯系就是生產，生產不僅產生了大量的生產與生活資料，體現其經濟性，而且使人們在生產中相互聯系，分工協作，體現其社會性。如今信息時代的到來，使得個體間的聯系與互動更為迫切。而網絡式的組織聯系，更便于人們獲得生存、發展所需要的信息。社會資本以一定的社會網絡為基礎。最初的社會網絡以血緣和地緣為核心而構建，但隨著生產的不斷發展和擴大，乃至全球化及信息化的到來，社會關系網絡也沖破了血緣和地緣的限制，開始走向更為廣闊的領域。

綜上所述，社會資本作為存在于國家權力之外，通過社會民眾的自由、自主的橫向互動而形成的基于信任、合作與規范基礎之上，以社會自治機制為主要調節方式的社會結構，它主要表現為一種社會自治能力。

（二）社會資本與社會自治組織

社會資本與社會自治組織的發展具有共時性。隨著市場經濟的發展，二者幾乎是同時發展起來的。市場經濟促進了人們之間的交往，交往是構成社會資本各要素產生的根本所在。而無形的社會資本要素又對社會自治組織的產生發揮著積極的作用。因為與信任、合作、規范有關的一系列態度和價值觀能夠通過人們協調的行動來促進社會自治組織的產生。同時市場經濟又對人們的個體利益和價值取向起著重組與分化的作用，即它既是導致了個體利益和價值觀的多樣化，同時又使得一些個體利益和價值取向趨同的人走到一起，結合成為各種社會自治組織。因此可以說構成社會資本各要素的不斷加強促進了社會自治組織的形成和發展。而社會自治組織的發展又有利于社會資本各要素的進一步發展，二者之間具有互動性。對于社會自治組織的認識我們不應該僅僅停留在其組織形式上，而應該充分看到社會自治組織當中所蘊涵的社會自治力量與社會的自治機制。

（三）社會自治組織與社會治理體系

社會資本使得成員間有機聯系不斷增強，橫向的平等互動與自主合作不斷增多，它形成了一種自治的社會秩序結構。這既不同于在國家集權化條件下的威權主義秩序結構，也不同于完全個人化的無政府主義的社會形態。它體現了一種能夠與政治力量相抗衡的，基于廣泛社會空間之上的社會力量。當政府認識到并且信任社會與個體的知識和能力時，就可能同社會組織在公共行政領域中展開必要的合作，從而促進公共問題的解決。

在傳統的公共行政范式下，官僚制被認為是實現公共管理職能“唯一和最佳”的方式。而事實上，對于一個完善的社會治理體系來說，其中應該包含有政府，但是又不僅僅限于政府。從國家主權的意義上來講，只能存在一個權力中心，但是從治理體系完善的角度來看，政府并不是國家唯一的權力中心。只要能夠提供公共服務，并能夠得到公眾的認可，各種公共部門和私營部門都可以成為權力的中心。

二、政府能力有效性的基礎

所謂政府能力，是在既定的政治、經濟、文化和自然條件下，在憲法所允許的范圍內，政府通過履行能夠有效滿足社會發展需要的職能，來獲得其合法性，維持自身的生存與發展，并以行政管理規律為基礎，通過制定和執行有效的公共政策來動員、獲得、培育、利用各種社會資源，以此為社會公眾提供良好的公共產品和公共服務。同時通過政治權力確立正式規則，并對非正式規則進行必要的保護、引導和調整來保證公共秩序規范的全面性。在與社會形成良性互動的同時，促進國家與社會快速、協調、健康發展的能量與力量的總和。{2}政府能力有效性要以有限政府為前提。要使政府能力有效必須限定政府能力的范圍，一個有效的政府首先必須是一個有限政府。政府的存在要以一定的物質資源為基礎，主要是政府的財政收入。而建立無限政府的沖動必然引起官僚機器規模的膨脹，規模的膨脹必然與擴大化了的公共財政支出相對應。在政府財政收入既定的情況下，政府規模的不適當擴大勢必影響到政府能力的發揮。因此有限政府是指政府能力存在客觀有限性。它既非無所不能，也非無所不為，而是要使政府職能與政府能力相適應，既不缺位，也不越位。將自己的精力與資源集中于市場、社會力所不能及的領域。有限政府所要強調的是對社會的有效治理。在對公共物品的提供與社會問題的解決中尋求社會、市場、政府三方的配合與合作，實現政府與公民的良性互動，并為市場與社會組織的運行與發展提供基礎設施。

三、當代中國社會資本與政府能力關系研究

1.社會資本及其理論對國家與社會發展的啟示。社會資本概念及其理論的提出給我們帶來了新的思考。社會資本理論給予我們的啟示在于：它發現了國家與政府之外的發展策略，這種策略強調要為社會發展發揮其應有的作用留下一定的空間，并使得社會具有一定的自治力量，形成社會與國家的互動與制衡。而由政府能力的概念可知，政府能力的實現和發展，或者說政府能力提升，都不僅僅與政府本身有關，它還與政府所處的社會環境有著密切的關系。以往在談及政府能力之時，都主要從政府本身入手。而將社會資本理論與政府能力研究相結合所得出的結論就是：社會資本的積累對于政府能力的發展有著積極的影響作用。政府能力的發展不僅應當關注物質資本，還需要關注社會資本。社群組織對于一個國家的發展來說是十分重要的，它們是積累社會資本的有效環境。因此，從國家和政府的角度來看應該通過鼓勵和支持各種社會組織的發展來獲取必要的社會資本。如果說過去國家與政府只是將重點放在了對物質資本與人力資本的積累上，那么今后也應該將對社會資本的儲備列入到國家的發展戰略中去，以此來使得現代社會的政府能力能夠獲得持續性的發展。

2.社會資本對政府能力發展的積極意義。對于社會資本概念的提出以及社會資本理論的研究，最初并非來自中國。但是這個源于西方國家的概念和理論對于今天處于社會轉型的中國來說有著較強的借鑒意義。中國作為后發的現代化國家，在結束了自然經濟時代之后，沒有像西方國家那樣建立起市場經濟，而是選擇了計劃經濟。雖然這種經濟模式在我國建國之后的發展歷程中起到過相當重要的作用，但是用計劃完全地替代市場卻使得中國的經濟發展逐步走向低效。同時長期的計劃經濟體制下的中央高度集權導致在我國的社會結構中，國家力量異常強大而社會力量卻十分弱小。在這種社會結構下，政府全能但是卻時常效率低下。政府能力要獲得可持續的發展就需要一個具有較強自治能力的社會與之配合，而羸弱的社會顯然無法適應這一要求。也就是說在市場經濟條件下政府能力強弱的衡量標準并不在于其政治行為的力度，而在于以必要的政治行為的力度為基礎，去實現一種良好的客觀社會效果。但是從以往的經驗來看國家對社會的“吞噬”，社會肌體的萎縮的確是很難產生良好社會效果的。以信任、合作、社會規范和社會網絡為主要構成要素的社會資本理論強調要通過市場、國家、社會三位一體的方式來實現社會的治理。通過社群組織對市場和國家的有效參與，可以在很大程度上改善政府能力的發揮。它可以提高政府對社會的服務質量，并增強政府對社會的責任倫理，使政府工作更加高效、透明，更加符合社會的公共利益。

從西方國家的發展歷程來看，社會資本的積累產生于這些國家在社會力量的推動下國家與社會逐步分離的過程。在這一過程中，以信任、合作、社會規范和社會網絡的社會資本逐步積累，并由此成就了西方發達國家較強的社會自治機制。在對社會事務的處理與完成過程中，這種能夠自協調、自運轉、自組織的社會自治機制能夠與政府形成互助的態勢，以此來使政府完成對社會事務的有效治理。同時社會自治機制的形成與發展還能夠對政府構成必要的制約力量，減少政府的自利行為和權力的濫用，使政府的行政行為不斷迎合社會的公共利益，以此奠定政府能力可持續發展和提升的社會基礎。

就目前的中國來說，社會轉型所要實現的是由計劃經濟向市場經濟的轉軌。因為在計劃經濟條件下，以計劃取代市場使得政府權力過度膨脹，無論是經濟生活還是社會生活都處于政府權力的控制之中。而此時在由經濟體制的轉型所引發的社會轉型實際上就是一個政府逐步還權于市場，還權于社會的過程。這樣政府會由全能逐步過渡為符合現代經濟社會發展的有限型政府。但是，由于我國一貫所保持的國家力量強于社會力量的社會結構致使在國家當中缺乏必要的社會自治機制，即便國家讓出原本是其不應該掌控的一些經濟權力和社會權力，那么由于社會自治機制的缺失，這些由政府轉移出的權力仍然會由于缺乏必要的承接力量而使得轉型過程中容易出現混亂無序的狀況。所以目前來看，在我國進行社會資本的積累是十分必要的，它體現了對政府與社會關系發展客觀規律的遵循。

3.政府能力對于社會資本積累的作用。對于早發的西方現代化國家來說，其國家與社會二元化的進程主要是以社會力量的推動為主的，因此其社會資本也主要靠的是自發的力量，在漫長的領域分離過程中逐步形成的。這其中市場的逐步發育和完善，各種社會自治組織的不斷涌現都成為了社會資本的釀造環境。但是這一切對于屬于一個后發現代化的中國來說就很難在短時間內依靠社會的自發力量來完成。中國現代化的啟動是在領域合一的基礎上來進行的。在這樣的社會背景下，在我國的政府能力體系中，政府的統治能力較為突出，而其他的各種政府能力，如服務能力、平衡能力、整合能力都從屬于政府統治能力。這樣的政府能力結構體系必然處于一種失衡的狀態之中，它不適應于中國現代化民主國家的建成。所以對于缺少社會自發力量的中國來說，無論是由領域合一向領域分離的過渡，還是對于社會資本的培育，即通過催生社會資本的釀造環境來促進社會資本的積累都離不開政府的主導作用。它是對我國現階段政府能力的一個考驗。

另外，與政府能力密切相關的是有關政府機構的改造與政府職能的轉變問題。具體來說就是要實現對國家與政府的約束，就要使國家與政府做出必要的退卻。但是如若將這一目標的實現完全寄托在具有自利傾向的政府本身就實屬困難。所以社會力量的強大將成為解決這一問題的有效途徑。

對于一個已經擁有豐富社會資本的社會來說，它可以擁有穩定的社會秩序和良好的社會治理。但是對于一個擁有較少社會資本的社會來說，它也可以在政府的主導下實現對社會資本的創建與積累。目前中國社會所進行的經濟體制轉軌意味著在政府的政策與治國理念中已經不再將經濟模式這一本應該是手段層面的東西上升到目的的層面，從而從意識形態的角度出發來加以排斥，而是將它視為一個提高經濟效率，增加社會物質積累的必經階段。在中國，市場經濟體制的確立并非僅僅取決于社會的自發力量，它屬于政府主導型的。市場經濟的建立和完善對于發展中國家來說不僅僅具有經濟上的意義，它還同時具有對整個社會的形塑功能，它使得社會完成了由身份向契約的轉變。個體民眾的自主性在逐漸復蘇，契約成為聯結人們的又一紐帶。這為個體間的橫向互動創造了有利的條件，同時也使得人們在此過程中能夠產生更多的信任與合作。政府一方面要減少對微觀經濟生活領域的過渡干預，另一方面要將自己的能力發揮在宏觀調控的領域之中，為市場經濟有序、健康的發展提供制度上的保證。

從西方國家所走過的道路與各種自愿組織的運行機理來看，志愿性組織是社會資本生長的溫床。“志愿性組織存在的意義在于它除了為社會提供由國家、市場不便提供的公共物品外，還營造了產生于這一共同體當中的社會資本，從而以分散化和多元化的方式形成對公共產品供應大有作為的公民規范和職業倫理。在志愿性組織的成長發展過程中，國家和政府既不應該扼殺，也不應該大包大攬，它所能做的事情應該有兩個：一是為志愿性組織的創立和活動提供政策和法律支持；二是運用治理的理念改變自己的管理模式，為志愿性組織留出生存與發展空間。”{3}

另外，社區從性質上來講也是信任與互惠合作的搖籃。在社區當中由于人們生活在共同的區域內，在特定的局部的范圍內，人們會基于共同利益而產生相互的依賴關系。人們可以在這個特定的區域范圍內去進行互動、溝通，以此來完成集體行動。社區從本質上來講屬于自治領域，它以平等的協商與對話為其內在的運行機制，所以發展自治性社區也是積累社會資本的有效途徑。而在我國計劃經濟體制下所形成的是，社區組織行政化，社區承載了大量來自政府的職能，濃厚的行政色彩逐步替代了其自治本質。因此對于我國的社區建設來說，政府應該利用其在社會當中的特殊地位去鼓勵社區發展它的自治能力，并不再向社區攤派各種行政任務，使之能夠逐步形成自管理、自組織、自運行的自治機構。

在社會資本的幾項基本的構成要素中，包括信任、合作、社會規范與社會網絡，信任是其中的核心與基礎所在。在一個社會當中，國家和政府在社會信用的建設方面扮演著十分重要的角色。從博弈論的觀點來看，信用的產生需要交易雙方能夠立足長遠利益去進行多次重復的交易活動，同時在交易的過程中及時發現對方的失信行為，并能夠及時進行懲罰。在信用產生的機制中，政府可以在對交易過程中的失信行為進行懲罰，進而抑制社會當中的違信行為。構造講信用的制度環境是政府提供的公共產品，在此政府應該明晰產權，提供方便快捷的信息服務，并不斷完善和強化各種對違信行為的懲戒規則。另外政府自身講信用對于整個社會信用之風的建立有著極強的示范作用。然而在實現中政府失信的現象卻時有發生，它嚴重影響了社會信用體系的建立。由此可見我們時常將社會信用體系的建立寄希望于政府，但是與個人一樣，政府也會失信，這也算作是“國家悖論”。而事實上講信用是一個政府具有合法性的重要基礎，也是政府能力能夠有效作用于社會的支撐力量，同時它還是構建整個社會信用體系的堅實后盾。

由此可以看出社會資本不僅可以通過社會的自發力量來逐步產生和積累，同時也可以在政府的主導下進行培育和建設，使得社會由培育走向自主。后者對于一個在向現代化邁進的后發國家來說尤其具有重要的意義。將社會資本理論引入到了政府能力的研究當中，首先在一定意義上拓展了政府能力的研究視野，因為它不再僅僅停留在對政府本身的分析、探討之中，而是將研究范圍擴展到了政府與社會的互動關系中，強調通過社會自治能力的發展去影響政府能力。作為起源于西方發達國家的社會資本概念及其理論來說，各位國外的學者對它的研究都立足于早發國家的背景和現狀。但是無論對于早發國家來說還是對于后發國家來說，社會資本都會對國家的政治、經濟產生積極的影響。所不同的是對早發國家來說其社會資本的獲得是來自社會的自發力量，而對于后發國家來說其社會資本的獲得則離不開政府的大力推動。對于處于轉型的中國來說，面對全能型的強政府與長期在政治力量控制之下而形成的弱社會這一社會格局，國內有學者提出了“文化力”，有人提出了理性化制度的建設，還有學者提出了社會網絡對經濟發展的重要作用。這些無疑都與社會資本的建構有著密切的關系，但是他們都未明確提出對于中國這樣一個后發國家來說，社會資本的積累離不開政府的大力推動。因此筆者提出在中國社會的轉型時期，政府要對社會資本進行培育，即政府能力的發展可以從對社會資本的培育中體現出來。而社會力量的增強并非一定意味著是對政府能力的削弱，因為社會力量對政府的制約并不等于社會與政府的對立，相反它更多的應該是政府與社會的合作。

[本文為天津市哲學社會科學規劃項目“社會資本理論及其在政府能力建設中的實踐研究”（TJZZ10-131）資助，天津大學自主創新基金項目“當代中國社會資本與政府能力關系研究”（2010XS-0040）資助]

注釋：

{1}[美]詹姆斯·科爾曼.鄧方譯.社會理論的基礎，北京：社會科學文獻出版社，1990

{2}張國慶.行政管理學概論.北京：北京大學出版社，2000

{3}燕繼榮.投資社會資本——政治發展的新維度.北京：北京大學出版社，2006

（作者單位：天津大學馬克思主義學院 天津 300072）

（責編：呂尚）