論我國行政補償法律制度的缺陷和改進

引言

行政補償是當代法治國家規范國家行政機關的行為、保障公民權利的一項重要的法律制度，是一國行政法律體系不可或缺的組成部分。我國已在較為廣泛的領域建立了行政補償制度，這些制度在實踐中發揮了積極作用。隨著我國法治建設的推進，行政補償制度本身的缺陷逐漸暴露，一些內容已不能滿足社會的要求。因此發現我國行政補償制度的不足，進而完善我國的行政補償制度有重要的意義。

行政補償作為一種權利保障和利益平衡機制的現代法律制度，對為了實現國家和社會公共利益而合法地給特定人帶來特別損失時依法予以彌補，具有重要作用和意義。同時行政補償是一項極為重要的國家責任，對于人權保障意義重大，在法治和憲政建設中具有重要地位。但我國現行法律沒有對行政補償問題作統一的規定，有關行政補償的法律規定都是散見于單行法律、法規之中。隨著我國依法治國進程的加快，依法行政、建設法治政府目標的提出，建立健全行政補償制度的重要性和迫切性日益凸顯。

一、行政補償制度的概念及意義

（一）行政補償的概念。

“行政補償”是一個法學用語，各國學者的具體表達稍有差異。日本學者認為：“基于行政上的合法行為的損失補償，是指對合法的公權力的行使而蒙受的財產上的特別犧牲，從全體公平負擔的角度予以調解的財產性補償”[1]。我國臺灣地區學者認為“國家在行使公權力的過程中，對人民造成非法定的損害結果，而應由代表國家的行政機關負起填補損害結果的制度，稱之為‘行政損失補償制度’”[2]。在大陸本土，有的學者給行政補償作了如下定義：“行政損失補償又稱行政損失補償，是國家對行政主體的合法行政行為給行政相對人的合法權益造成損害所進行的給付救濟”[3]。

從概念的分析中，我們歸納出行政補償的法律特征：

首先，行政補償的主體是國家。實踐中，造成補償原因是由行政機關及其工作人員實施的，但是，對此承擔補償責任的主體不是行政機關，也不是行政機關工作人員，而是國家。雖然行政機關實習行政管理活動時往往以自己的名義進行，但在法律上都是代表國家實施的，其法律后果都歸屬于國家。

其次，行政補償的原因行為是合法的。行政補償是因為行政機關及其工作人員合法行使職權的行為或因公共利益的需要而使相對人的合法利益受到損失。這一特征使其區別于行政賠償。

再次，行政補償以損害事實為基礎。行政補償的目的在于對特定人的特別損失予以補償。沒有實際損失的存在，行政補償無協商為例外。行政補償一般在損害發生之前由行政機關與公民協商解決，但例外情形也是存在的。如《警察法》第二十五條規定：“公民、法人和其他組織協助人民武裝警察部隊執行任務造成人身傷亡和財產損失的，按照國家有關規定給予撫恤優待和補償。”這種損失在事前是無可預料的，具有不確定性，因而只有在事后才能進行補償。

（二）行政補償制度的意義。

由于我國行政行政補償制度的不健全，大量的行政補償問題在我國目前尚無法可依，致使公民因公共利益受到的損失得不到適當補償，甚至完全得不到任何補償。因此，在我國加強行政補償的基礎理論研究，促進行政補償制度的改革和完善，有重要的現實意義。

1.保護公民的財產權。1789年的法國《人權與公民權利宣言》莊嚴地向全世界宣示：“財產權是不可剝奪的神圣權利”，這種財產權從此深入人心。我國憲法第十條規定，“公民的合法的私有財產不受侵犯”，但我國一直以來的“集體利益高于一切”觀念導致許多個人的權利往往被理直氣壯地侵害，國家以所謂的“公益”就剝奪公民合法權益的現象常有發生。行政補償制度的建立無疑有利于公民的財產權受到法律的保護。

2.有助于行政主體規范行使行政權力。隨著行政權力的不斷擴張，增加了行政主體違法侵權的機會，因此法律不僅要為行政權力的行使設定最后的邊界，而且要嚴格規范行政權力行使的程序，這樣能促使行政主體嚴格按照法律行使權力。

3.有利于協調公共利益與個人利益之間的矛盾。國家為了維護公共利益，需要運用手中強大的權力實施管理活動，這些行為是一把雙刃劍，有助于保障社會公眾利益，但也會常常造成個人利益的損害。通過對個人利益的進行補償，從而避免個人權益受損卻得不到補償而可能引發的社會沖突，協調了個人與公共利益之間的矛盾。

二、我國行政補償制度的立法現狀分析

（一）我國行政補償制度的立法現狀。

從時間來看，1950年制定的《城市郊區土地改革條例》第九條規定：“國家為市政建設或其他需要征用私人所有的農業用地時，須給以適當代價，或以相等之國有土地調換之對耕種該項土地的農民給予適當的安置，并對其在該項土地上的生產投資（如鑿井植樹等）及其他損失，予以公平合理的補償。”這是新中國最早的行政補償制度。2004年修改后的《憲法》第十條、第十三條規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對集體土地、公民的私有財產“實行征收或者征用并給予補償”。憲法的這一規定為我國在新的歷史時期建立健全行政補償制度奠定了堅實的基礎。

從內容上講，現行的法律法規涉及行政補償的立法主要包括以下幾個方面：

1.土地征收及收回的補償，指國家為了社會公共利益的需要，依據法律規定的程序和批準權限，并依法給予農村集體經濟組織及農民補償后，將農民集體所有土地變為國有土地的行為。如《土地管理法》第二條第四款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”《草原法》、《煤炭法》也有這樣的規定。

2.公用征收的補償，是指行政主體因公共利益的需要，征收相對人財產所有權，或對相對人財產權以外的其他權利予以征收征用，給相對人造成損失。如《外資企業法》第五條規定：“國家對外資企業不實行國有化和征收；在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，對外資企業可以依照法律程序實行征收，并給予相應的補償。”《傳染病防治法》也有這樣的規定。

3.公用征用的補償，這種情況下行政機關并不取得私人財產性利益的所有權，而是取得財產的使用權。在征用前提不存在時，再給予返還或補償。如《突發事件應對法》第十二條規定：“有關人民政府及其部門為應對突發事件，可以征用單位和個人的財產。被征用的財產在使用完畢或者突發事件應急處置工作結束后，應當及時返還。財產被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償。”《國防動員法》也有這樣的規定。

4.行政活動調整的補償，是指國家對公民、法人或者其他組織因信賴公權力行為所造成的損害而給予的補償。如《行政許可法》第八條規定：“行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。”《城鄉規劃法》也有這樣的規定。

5.因公益遭受特別犧牲的補償，當事人為了國家和社會公共利益而遭受損失或傷害時，行政機關應給予補償。如《民族區域自治法》第六十六條規定：“上級國家機關應當把民族自治地方的重大生態平衡、環境保護的綜合治理工程項目納入國民經濟和社會發展計劃，統一部署。民族自治地方為國家的生態平衡、環境保護作出貢獻的，國家給予一定的利益補償。”

6.因保護國家或公共財產所致損失的補償，行政機關及其工作人員依法執行職務，公民和組織應當給予支持和協助。當公民和組織在協助公務過程中致使其人身或財產遭受損失時，行政機關應當給予補償。《警察法》第二十五條：“公民、法人和其他組織協助人民武裝警察部隊執行任務造成人身傷亡和財產損失的，按照國家有關規定給予撫恤優待和補償。”

7.行政機關的過失造成的損失，如《道路交通安全法》第九十三條規定：“因采取不正確的方法拖車造成機動車損壞的，應當依法承擔補償責任。”

（二）我國行政補償制度的特點。

從以上分析可以看出，我國行政補償制度有以下特點：

1.涉及面廣，現行行政補償規定涉及面廣、數量多，比較具體。這是主要特征。現有的行政補償制度已涉及眾多領域，如國防、公共安全、環境資源保護、協助公務、征地、拆遷等方方面面。此外，還有大量文件也涉及行政補償的問題。

2.發展變化快，具有鮮明的時代特征。1984年《消防條例》中只有“征用”“協助消防”等語，卻無行政補償之規定，1990年的《鐵路法》只在第三十六條第六款中隱含行政補償規定，而1997年《公路法》中有五個條款中涉及行政補償規定。2003年頒布的《行政許可法》確立了信賴利益保護原則，規定了行政機關因依法撤回已生效的許可應予補償的規定。2004年修正的《中華人民共和國憲法》第十三條規定國家為了公共利益的需要，可以依照有關法律對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償，對我國健全和完善行政補償制度具有里程碑式的時代意義。

3.土地征收方面規定比較完整。在土地的征收與征用領域，建立了比較完善的補償制度。《土地管理法》是我國行政補償制度規定的較為完善的一部法律，其中明確規定了“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償”這一原則性條款。《物權法》更是完善了土地征收補償制度，構建了以土地所有權、土地承包經營權、建設用地使用權和宅基地使用權為主要內容的土地物權體系。

三、中國行政補償制度的立法缺失

雖然我國行政補償立法取得了一定的成果，為規范行政補償活動建立了基本框架，但是不能讓成就遮住發現問題的眼睛。行政補償立法存在的問題更不容忽視。

（一）補償基本法律缺失且具體規定未成體系。

據不完全統計，到2011年2月底，我國現行有效的法律共有239件，行政法規690多件，地方性法規近8600件，其中涉及行政補償至今仍有效的法律規定就有40多部、行政法規150多部、地方性法規160多部、部門規章140多部[4]。但我國至今還沒有一部統一的行政補償法，有關的規定都散見于各個單行法律與法規當中，法律用語不明確不統一，缺乏統一的程序性規定。現有立法之間、補償條款之間缺乏銜接與配套，無法建立一種關聯關系。如《中華人民共和國國防動員法》第五十八條規定：“被征用的民用資源使用完畢，縣級以上地方人民政府應當及時組織返還；經過改造的，應當恢復原使用功能后返還；不能修復或者滅失的，以及因征用造成直接經濟損失的，按照國家有關規定給予補償。”該法所稱的“國家有關規定”表述不明確，在實踐中無法操作。《警察法》、《戒嚴法》也有這樣的規定。

造成行政補償立法零亂的原因，是由于我國行政補償理論上的不成熟[5]。我國行政補償采取的是“一事一立”的立法方式。對于哪些該補償，哪些不該補償，理論上尚未厘清也沒有把補償種類上升到一個理論上的高度。

（二）補償的標準不明確。

在行政補償的法律規定中，有相當數量的立法表述是“合理補償”、“適當補償”、“相應補償”、“依法補償”、“依照國家有關規定給予補償”，甚至就是“補償”二字，這種不確定法律概念使得權益受損人往往得不到充分或公正補償。例如《民族區域自治法》第六十六條規定：“民族自治地方為國家的生態平衡、環境保護作出貢獻的，國家給予一定的利益補償。”從實踐來看，由于補償什么、如何補償的法律用語不明確、不統一，直接導致了是否補償、補償多少的隨意性，甚至干脆就是政府單方面說了算。

在征地拆遷中，所征收的土地通常有兩種目的：一是公共目的，如用于修建道路、公園、供水、供電等公共基礎設施；一是商業目的，如一般工廠商戶用地等。兩類用地目的不同，其征地拆遷的主體和方法也應有別。用于公共目的拆遷主體是政府（一般是通過其有關機構），這種拆遷具有強制性，主要是通過征收或征用的手段；而用于商業目的的用地，征地拆遷的主體是有關商家。法律中沒有嚴格區分這兩種不同的目的和用途，更談不上補償的標準是哪些。這種隨意補償既不利于私人合法權益的保障，客觀上又催生了行政補償中的不平等現象。

（三）公共利益內涵不明確。

依現代法治理念，公民合法的財產權受法律保護，不受侵犯。因此，從國家的角度看，公權力侵害相對人財產權的行為之所以能夠被視為合法的，是因為出于公共利益的需要；站在相對人的立場上，個人之所以要忍受國家的這種侵害，同樣與公共利益需要有關。實踐中，無論是國家征收集體土地，還是征收城市中個人或單位的房屋，抑或是行政機關單方面地撤回或變更已經生效的行政行為，都必須立足于公共利益的需要，否則就不具有合法性。所謂的行政補償也無從談起。可見，明晰公共利益的內涵與外延是行政補償的前提和基礎，而現實情況是，我國立法普遍并未對公共利益這個范疇作出界定。

（四）行政補償程序立法失衡，尤其缺少救濟程序。

我國行政補償的配套制度主要包括對于行政補償的監督機制與救濟制度，監督機制主要指向于行政補償資金的管理和監督，而救濟機制主要指向于行政補償相對人的權利救濟程序[6]。從我國的行政補償程序上看，在國家的正式立法中對行政償的程序有的不做規定，有的做了規定但只是授權地方立法機關或行政機關去規定，由于大多補償事項都與地方政府本身有著切身的利益關系，地方政府在操作過程中就不避免地會向著行政主體一方傾斜。以較為規范的《土地管理法》為例，該法第四十八條對聽證作了原則性規定，即“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見”。但是，該法配套的實施條例中也未作進一步說明，至于如何聽取意見，是否必須制作筆錄，意見不一致或不被采納是解決的途徑和訴訟權利等問題均未給予具體明確的規范。

行政相對人因合法行政行為而導致自身合法權益的損失時，該通過何種程序才能獲得行政機關的行政補償，法律、法規并沒有明確規定。如行政相對人對補償持有異議能否提起訴訟，更是沒有明確規定。現實中公民合法權益受到剝奪或限制的情況比比皆是，如公共工程施工給周圍商店營業和居民生活所造成的影響。公路改道給原公路旁企業和商店造成的損失等，因行政補償而引起的糾紛層出不窮，但是我國法院對這類行政補償糾紛在法律無明文規定的情況下均不受理。這對相對人的權益保障極為不利。

四、行政補償立法的完善措施

行政補償是當代法治國家規范國家行政權力、保障公民權利的一項重要的法律制度，對于人權保障和法治建設具有重大意義。為了完善我國行政補償制度，應當解決以下幾個問題：

（一）明確公共利益的內涵。

公共利益，從字面上理解，可稱之為公共的利益，簡稱公益。雖然自古以來國家的形式變化多樣，對國家存在的理由也有不同的解釋，但是毫無疑義，公共利益是國家存在的正當性理由。有的學者認為，各國對公共利益范圍的規定存在兩種模式：第一種是概括式，例如，《法國民法典》和《德國民法典》；第二種是列舉兼概括式，例如，《韓國土地征收法》、《日本土地征用法》和臺灣地區的《土地法》[7]。我國臺灣地區《土地法》第208條規定：“國家因左列公共利益之需要，得依本法之規定征收私有土地，但征收之范圍，應以其事業所必需者為限：一、國防設備。二、交通事業。三、公用事業。四、水利事業。五、公共衛生。六、政府機關、地方自治機關及其他公共建筑。七、教育學術及慈善事業。八、國營事業。九、其他由政府興辦以公共利益為目的之事業。”

在我國，憲法和一些單行法僅規定了“公共利益”要件，但缺少對其范圍進行界定，亦缺少有權認定機關的規定。我國臺灣地區的做法值得借鑒，因為采用列舉式規定這種方式的立法，可以減少法律概念的模糊性、增強法律的可操作性，便于行政和司法的適用。在2011年月19號頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條規定：“為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：①國防和外交的需要。②由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要。③由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要。④由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要。⑤由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要。⑥法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。”

（二）確定補償原則。

行政補償的基本原則可以補救具體法律規定的不敷使用并補充法律漏洞，強化法律的調控能力，約束在行政補償中行使自由裁量權合理范圍。我國行政補償基本原則主要體現在分散的立法規定中，補償標準和補償原則極為混亂，2004年修改的《憲法》并未規定行政補償的基本原則。而國外憲法中多有明確規定，如日本的“正當補償”、美國的“公正補償”、德國的“公平補償”等。法律的基本原則，對于每一個法律制度來說都是必不可少的，它有助于該法律制度的統一，有助于準確地適用和理解法律條文，并可補充具體法律條文的不足[8]。

從目前的立法來看，行政補償的原則有許多說法，其中比較流行的是“一定補償”、“適當補償”、“合理補償”、“公平補償”等。但憲法作為我國的根本大法，面對如此多的補償情況，憲法不可能做到那么細致。所以主張我國憲法應當將“公正補償”原則確立為行政補償的基本原則更合適，補償首先應當是公正的，公正補償的實體方面要求權利主體受到的全部特別損失都應得到補償，而不能隨意補償。因此應確立“公正補償”之原則，行政相對人為了公共利益所做出的特別犧牲，應當得到公正的對待，不得偏私歧視，在公共利益之天平上，人們的犧牲是同等價值的。

（三）加強與行政補償有關的救濟機制建設。

“沒有程序保障的地方，不會有真正的權利保障”[9]。對于行政相對人請求損失補償，各國法律一般都規定了兩種程序，即行政程序和司法程序。《行政復議法》第三十條規定，對土地征收的行政復議決定為最終裁決，這實際堵塞了公民試圖尋求司法救濟的通道。因此，在健全和完善行政補償制度的過程中，必須對這種不利于保障相對人合法權益的制度予以調整和改革。從行政補償的特點和行政復議本身只針對行政相對人作單向性救濟來看，應對行政復議制度進行重構，將行政復議制度構建成專門適用于解決行政補償糾紛的多向性救濟制度，將絕大多數行政補償納入行政復議的救濟范圍[10]。司法救濟程序的完善。“司法是社會公正的最后一道防線”，司法救濟以個案審理的方式，解決行政機關與所有者在征用及其補償問題上的爭議。而土地管理法規定，對補償標準的爭議要先由縣級以上地方政府協調，協調不成再報批準征地機關裁決，這里雖未否認公民的訴權，但是煩瑣的前置程序往往迫使公民望而生畏而另做選擇。所以在行政訴訟法中應當明確規定行政補償糾紛可以直接通過訴訟解決，如果雙方不能就補償數額達成一致，或相對人不服行政機關的復議決定，相對人就可以啟動司法救濟程序，向人民法院提起訴訟。在行政補償制度框架中，行政權易于膨脹，其與公民權利直接接觸而具有侵犯性的特質被充分地展現，此時司法救濟作為制約行政權膨脹之有效途徑就顯得尤為重要，幾乎所有的侵權行為都可以訴諸法院，法院都可以宣告原告的權利存在[11]。因此應拓寬司法救濟途徑，充分發揮司法機關的能動性，在行政補償制度框架內搭建溝通協商的平臺，完善行政補償的救濟機制。

（四）適時制定統一的《行政補償法》。

越來越多的行政法學者主張在適當的時候制定一部統一的《行政補償法》[12]。一是由于我國不承認判例，因此無法像承認判例法的國家，依靠判例不斷地構筑、豐富和完善補償法的類型及原則。二是由于我國憲法不具有司法適用性，憲法條款不能在訴訟中直接引用。因此，為了保障行政相對人的合法權益，為了對行政相對人被行政機關合法行政行為侵害的權益予以合理補償，必須完善行政補償制度。從有效保障公民合法權益和健全、完善應急處理制度的角度來看，應盡快出臺《行政補償法》。

由于一部《行政補償法》不可能涉及應該給予補償的每個細節，它的作用應該是解決行政補償制度中的一些基本問題，但涉及行政補償制度的一些具體問題時，仍然需要具體的單行的法律法規予以配合。我國執法與司法各界都恪守“法無明文規定不補償”的準則，因此，我國行政補償的立法模式應當是統一立法與單行立法相結合的模式。即在統一的《行政補償法》中明確規定行政補償的基本原則、指導思想、基本范圍、基本標準和基本程序等。具體的補償制度在符合《行政補償法》的前提下，可沿用單行法律、法規分散規定的方式，允許針對實際情況對專業領域的行政補償再做出具體規定，增強可操作性。

結語

我國行政補償制度取得了一些成就，但也存在一些急需解決的問題，不僅是在立法與實踐上，而且是在理論基礎上存在很多有待研究和思考的問題，使得我國行政補償制度建設嚴重滯后于社會發展進程，為此，健全和完善行政補償立法，有利于強化我國行政補償的法治觀念，使合法行政行為造成的損失能得到法律的保護和救濟，應加快我國行政補償的法制進程，為加強社會主義法律體系的建設作出貢獻。

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