完善法律保障 振興文化產業

一、文化產業投入的法律保障體系基本形成

為保障文化產業的投入，《國家“十二五”時期文化改革發展規劃綱要》提出要“加大政府投入力度，建立健全同國力相匹配、同人民群眾文化需求相適應的政府投入保障機制”；“在國家許可范圍內，引導社會資本以多種形式投資文化產業，參與國有經營性文化單位轉企改制”，“營造公平參與市場競爭、同等受到法律保護的體制和法制環境”。這些要求既是對未來如何振興文化產業的明確指引，同時也是對我國文化產業發展的歷史總結。歷史地看，盡管文化產業的命題直至21世紀才正式提出，但文化產業的發展自始就是我國改革開放的有機組成部分；對它的投入保障則始終與我國的法治建設相伴而行，并初步形成了文化產業的投入保障法律體系。

從文化產業的投入來看，國有資本無疑是極其重要的組成部分，并主要通過兩種方式來進行：一是通過文化事業單位轉企改制進入文化產業領域；二是政府通過各種方式向文化企業給予資金上的支持。從目前來看，就經營性文化事業單位轉企改制而言，首先，中央出臺的一系列文件，在區分公益性文化事業單位和經營性文化事業單位的基礎上，劃定了需要轉企改制的經營性文化事業單位的范圍，明確了部分文化事業單位的國有資本控股，確定了轉制過程中的資產處置以及改制后的企業主要按公司治理制度運作的方向。其次，針對經營性文化事業單位轉企改制，為防范國有資產流失，則通過適用相關的法律、法規或規章予以規范。其中，《事業單位國有資產暫行辦法》、《中央行政事業單位國有資產管理暫行辦法》主要針對事業單位國有資產管理作了規定，包括了事業單位改企轉制過程中國有資產的保護問題；《企業國有資產法》、《企業國有資產監督管理暫行條例》、《企業國有資產產權登記管理辦法》、《企業國有資產統計報告辦法》、《企業國有資產評估管理暫行辦法》則對企業國有資產的管理作了詳細制定。最后，改制后的國有文化企業則依據《企業國有資產法》和《公司法》，實行政企分開，依法享有自主經營的權利。

就文化產業的財政投入而言，主要表現為中央和地方分別設立文化產業發展專項資金，引導并支持文化產業的發展。為此，財政部于2010年發布、繼而在2012年重新修訂了《文化產業發展專項資金管理暫行辦法》，許多地方也相繼出臺了相應的規定。這些規定與《會計法》、《審計法》及《財政違法行為處罰處分條例》相結合，規范了文化產業財政資金的各個環節，保障文化產業財政投入資金公平、合理、有效的使用。

作為文化產業發展的重要組成部分，民間資本、外資等非公有資本進入文化產業則主要通過兩種方式：一是非公有資本直接設立文化產業企業，二是非公有資本通過多種形式參與轉制改企國有文化企業。從民間資本的投入保障來看，國務院先后通過了《關于非公有資本進入文化產業的若干決定》（2005），《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（2010）和《關于鼓勵和引導民間資本進入文化領域的實施意見》（2011）等規范性文件。與此相配套的則是規范各個行業的一系列行政法規、規章與規范性文件，分別涉及：新聞、出版發行、印刷業；廣告、會展業；廣播、電視、電影業；計算機軟件、互聯網、數字出版業；動漫、游戲產業；演藝、休閑娛樂、旅游業等各個方面。結合這些規定可以看出：第一，國家通過設立文化產業發展專項基金、簡化審批程序、稅收優惠等多項扶持措施，保障民間資本進入文化產業；第二，民間資本進入文化產業的門檻在逐步放寬。除了特定領域外，絕大部分文化產業領域都允許民間資本進入；第三，民營文化企業原則上享有與國有文化企業同等的待遇。

在外資投入保障方面，早在《中國加入WTO議定書》中就對外資準入作出了承諾，開放與文化產業直接或間接相關的領域，分別包括：音像制品、娛樂軟件以及音像制品的租賃服務和分銷服務；書報刊的分銷；廣告服務；增值電信服務（包括互聯網ICP/ISP的相關業務）等方面。此后，為鼓勵、規范外資的進入，國家先后通過了《關于文化領域引進外資的若干意見》（2005）、《外商投資產業指導目錄》（2007）等規范性文件，對我國加入WTO承諾開放的文化領域予以明細化；《文化產業振興規劃》（2009）則對有關外資準入進行了原則性規定。與外資投入相配套，國家出臺了一系列專門性的行政規章和規范性文件，包括：《設立外商投資印刷企業暫行規定》（2002）、《中外合作音像制品分銷企業管理辦法》（2002）、《外商投資電影院暫行規定》（2003）、《外商投資電影院暫行規定的補充規定》（2005）、《外商投資圖書、報紙、期刊分銷企業管理辦法》（2003）、《中外合作攝制電影片管理規定》（2004）、《中外合作制作電視劇管理規定》（2004）、《中外合資、合作廣播電視節目制作經營企業管理暫行規定》（2004）等。總體而言，這些規定大致明確了外資投入文化產業的范圍、投入比例、進入形式以及程序等方面的內容，為外資投入文化產業提供了規范指引和保障。

二、文化產業振興需要法律保障提供

長期穩定的預期

從多元主體投入來看，文化產業投入保障法律仍然存在若干需要進一步探討的問題。

從國有資本投入來看，第一，投入資金過分專注于文化產業的生產領域，消費領域或者文化產品的消費者并沒有成為文化產業發展專項資金的資助對象，從而對文化產業消費市場以及消費力的培養和激勵不足。第二，從大多數地方關于文化產業發展專項資金的規定來看，每年投入多少沒有規定，文化產業發展專項資金的總額難以保證，這樣有可能不能滿足經濟發展變化的需要。第三，沒有充分考慮到西部地區的特殊情況，缺乏扶持西部地區文化產業發展的具體措施。第四，有關文化發展專項資金的申請、評審、監督、評估規定比較簡略，法律責任規定不足，有可能使文化產業發展專項資金成為滋生腐敗以及貽害我國文化產業快速發展的根源。

從民間資本投入來看，首先，對民間資本進入文化產業的限制過嚴。一是進入領域限制過多。2005年國務院《關于非公有資本進入文化產業的若干決定》第九條關于非公有資本“不得投資設立和經營報刊社、出版社”，“不得經營報刊版面、廣播電視頻率頻道和時段欄目；不得從事書報刊、影視片、音像制品成品等文化產品進口業務”的規定基本上否定了民間資本進入這些領域的有益作用。二是投資比例限制不盡合理。對比國務院2005年《關于非公有資本進入文化產業的若干決定》第五條和2010年《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》第十七條可以看出，《決定》中對民間資本進入出版物發行、體育、娛樂、影視制作、廣告等行業的投資比例限制與《若干意見》中對上述行業的鼓勵性規定并不相符。三是設立程序嚴格、審批標準模糊。如《出版管理條例》和《音像制品管理條例》都規定，設立出版單位應當有符合國務院出版行政主管部門認定的主辦單位及其主管機關；并且，審批設立出版單位還應當符合國家關于出版單位總量、結構、布局的規劃。這些規定不僅對民間資本的進入設置了較多的程序性限制，而且審批標準并沒有具體界定，實際上賦予了審批機關過大的自由裁量權。其次，鼓勵民間資本投入的長效機制不健全。除了民間資本投入保障法制的層次較低，沒有形成穩定的長效機制外，文化產業行政管理不僅缺乏用法制手段引導、落實現行法規和政策，而且力度也不夠；有些政策過于原則，相關配套政策和措施沒有及時到位。最后，從民營文化企業權利保障來看，盡管出臺了一系列政策性文件保障民營文化企業與國有文化企業平等的權利，但民營文化企業不論在市場準入、行政審批、項目投標、信息交流、財稅政策、信貸政策、社會關注度等方面，還是在資格認同、職稱評定、國際文化交流方面均與國有文化單位存在差異，影響了民營文化企業的發展。

從外資投入文化產業的保障來看，首先，在產業準入規制上，不僅體現為我國相關法律效力和級別不高，法制體系不完善，而且對待外資準入的態度不明確，缺乏鼓勵外資準入的明確規定。其次，在外資的權利保障上，我國相關的文化管理法規對投資主體的資格要求，以及對外商投資企業設立后經營業務范圍等方面的規定，都往往與國內企業存在差別待遇，影響了對外資企業權利的平等保障。不僅如此，我國對外資企業的優惠政策通常由專門性文件予以規定，國家制定的一般性文化產業政策往往并不“惠及”外商投資企業。

三、不斷完善文化產業投入主體權利的法律保障

完善投入保障法律制度，首先需要改變主要依賴規章及規范性文件的現狀，提升保障的立法層次，為多元主體提供穩定的投入回報預期。近幾年來，吁求出臺《文化產業振興法》已成為共識，就在于期待它能夠為文化產業的發展提供基本的法律依據和保障。其次則需要以多元主體投入為視角，認真對待并解決投入保障法律制度中存在的基本問題。

就完善國家投入文化產業的法律保障而言，第一，應確定國家和地方文化產業發展專項資金的總額或者在年度預算總支出中所占的比例，保證文化產業發展專項資金的充分性。第二，專項資金不僅用于支持和鼓勵文化產品的生產，也應用于扶助文化產品消費市場或提升消費者的文化消費能力，例如可以通過設立“文化消費券”，讓更多的中低收入公民成為文化產品的消費者、評審者、評估者、投資者，建立國家扶持的公正的文化市場秩序。第三，專項資金的設立應當考慮全國文化產業發展的總體平衡，加大支持中西部地區的力度，使中西部地區能夠充分利用自身文化資源的優勢，發展文化產業。第四，應當完善資金申請、評審、監督、評估、責任追究等制度，使資金的使用發揮應有的效益，包括：專項資金申報公告程序；評審參加者參加的現場調查以及中介機構專項審計程序；專家評審委員會遴選、評審程序；行政管理部門確定資助方式、資助數額、款項發放計劃程序；公示程序等。另外，對于違法或不當使用專項資金行為的法律責任問題，可有兩條解決路徑：其一，在撥付專項資金時，簽訂資金使用行政合同，通過合同約定資金使用范圍、使用方法，同時約定相關方的違約責任；其二，通過立法填補相關法律責任的空白。

就完善民間資本投入保障法律制度而言，第一，區分文化產品性質及其在文化產業層的地位應是政府權衡放松監管與加強管制的標準。對于私人文化產品領域，要積極鼓勵民營資本進入；對于文化意義“公共性”較高、但與國家文化主權和文化信息安全不直接相關的準公共文化產品可采取政府和市場混合提供的方式，主要包括：出版物印刷、發行，新聞出版單位的廣告、發行，廣播電臺和電視臺的音樂、科技、體育、娛樂方面的節目制作，電影制作發行放映，建設和經營有線電視接入網，參與有線電視接收端數字化改造等。第二，應以市場機制主導民營資本投入與民營文化企業運營，確保市場機制在引導民營資本進入和運營文化企業方面的作用。通過完善文化產業市場秩序立法，調整現有的不平衡的文化經濟利益關系，創造平等的市場競爭環境，對文化產業領域中的不正當競爭行為和壟斷協議、經營者集中和濫用市場支配地位等壟斷行為進行有效規制。第三，通過加大民營文化企業的財政支持力度，確保民營文化企業興辦的產業項目與國有、集體文化企業適用同一程序、同一標準，以及民營文化企業人才在職稱評審、工齡計算、評先評優等方面與國有文化企業員工享受同樣的待遇和正規的人事管理制度，加強民營文化企業平等待遇權利的保護。

就完善外資投入保障法律而言，第一，應立足我國國情，借鑒和吸收西方發達國家的成功經驗，明確文化產業外資準入的基本原則，包括：綜合效應最大化原則，在制定外資準入政策與法律時綜合考慮文化產業的社會屬性、政治屬性、經濟屬性，實現綜合各項效益最大化；市場規則原則；規制尺度區分原則，政府對不同的文化產業類型采取不同的監管方式。第二，在外資準入的具體制度上，一是在政策法律允許甚至鼓勵外資準入的文化產業領域，適當放寬外資準入形式，將規制重心放在準入后的監管上；二是積極利用WTO規則中的例外性規定，結合國情，確立外資的利用限度，主要包括：GATT第4條“電影片的特殊規定”允許締約方制定或維持電影片的放映限額；GATS項下政府提供的服務例外；以及GATT第3條與第16條補貼的例外。第三，切實賦予外資文化企業國民待遇。

〔本文為江蘇社科基金專項項目：《文化產業振興的投入保障法律研究》（12XSB013）成果的一部分〕

（作者系南京師范大學法學院副教授，博士）

責任編輯：錢國華