當代中國政黨與國家政權機關互動關系的法治化研究

在中國共產黨的領導下，推進當代中國政黨與國家政權機關互動關系的法治化，是建設社會主義法治國家和廉潔政治的必然要求。黨的十八大報告指出，要“全面推進依法治國”，“加快建設社會主義法治國家”，“更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”，“要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”，“反對腐敗，建設廉潔政治”；習近平總書記明確提出“把權力關進制度的籠子里”。當代中國，以黨的十八大精神為指導，推進執政黨、參政黨與國家政權機關的互動關系的法治化，是實現國家一切工作法治化的核心命題，事關有效增進執政黨、參政黨與國家政權機關之間的正能量集聚和交換，有利于持續推進社會主義法治國家建設和廉潔政治建設，有利于鞏固中國共產黨的領導和執政地位，有利于鞏固各參政黨的參政地位，有利于鞏固人民當家作主的政治地位。

一、政黨與國家政權機關

互動關系法治化的主要價值

政黨與國家政權機關互動關系法治化，是指對執政黨、參政黨與國家政權機關的相互關系進行依法規范、依法調節的過程和結果。執政黨領導國家政權機關建設和協調運轉，依法執政；參政黨參加國家政權，依法參政；國家政權機關依法對政黨及其活動進行立法規范、依法管理、司法監督、法定問責。

政黨與國家政權機關互動關系法治化，是正確處理黨和國家的關系、切實貫徹依法治國基本方略、建設社會主義法治國家的必然要求。黨的十八大報告指出，“法治是治國理政的基本方式”。依法治國是中國共產黨領導人民治理國家的基本方略，建設社會主義法治國家是中華人民共和國憲法規定的國家建設和發展目標。法治與富強、民主、文明、和諧、統一等共同構成了中國國家建設目標。執政黨對國家政權建設和運作的領導、參政黨對國家政權的參加和對國務政務的參與，不是執政黨、參政黨的一黨私事，不是單純的黨內事務，無論就過程還是結果而言，都是介于黨務、國務、政務之間，是兼具黨務、國務、政務性質的公事。因此，國家有必要對此進一步加強立法規范。

政黨與國家政權機關互動關系法治化，是執政黨依法執政、參政黨依法參政，正確處理黨政關系，鞏固共產黨的領導地位和執政地位的客觀需要。執政黨依法執政、參政黨依法參政，所以執法主要是國家憲法和國家的全部法律。同時，執政黨執政、參政黨參政，最好能夠用共產黨執政法、參政黨參政法來加以規范，這是避免執政黨執政失誤、參政黨參政失誤的有力保證，是預防和阻止執政權、參政權變質異化甚至腐敗的有力保證，是建設廉潔政治的務實選擇。

政黨與國家政權機關互動關系法治化，是正確處理黨和人民的關系、增強政黨和國家政權的群眾基礎、不斷實現人民當家作主的本質要求。黨和人民的關系是非常生動的政治關系，但是，同樣是能夠用法律加以規范的政治關系。當代中國的一切政黨都是為人民服務的政黨，是人民的服務者。執政黨更是來自于人民、扎根于人民、服務于人民。人民群眾有參加政黨的權利，也有不參加政黨的權利；有參加執政黨的權利，也有參加參政黨的權利。因此，政黨成為人民群眾表達意愿、集成智慧、增進共識、協調利益、促進當家作主的組織。

二、政黨與國家權力機關

互動關系法治化的基本要求

執政黨領導國家政權建設和國家政權機關協調運轉，意味著執政黨對國家政權建設和國家政權機關協調工作具有領導權，這種由執政黨行使的領導權不是從天而降的，是在中國新民主主義革命、社會主義革命、社會主義建設和改革發展的歷史中形成的，是在執政黨領導國家和社會的實踐中進一步發展和鞏固的。

在建設社會主義法治國家進程中，執政黨不但要依法領導、依法執政，而且應該通過依法領導、依法執政帶動依法治國、依法行政。

執政黨行使好對國家和社會的領導權是一種法定權利、社會責任、政治義務。執政黨的領導權不意味著執政黨具有凌駕于國家政權機關之上的法外特權，不意味著執政黨具有凌駕于人民頭上的特權，不能因為掌握領導權就改變執政黨的工具性質，執政黨是人民當家作主的政治工具。鄧小平同志指出：“同資產階級的政黨相反，工人階級的政黨不是把人民群眾當作自己的工具，而是自覺地認定自己是人民群眾在特定的歷史時期為完成特定的歷史任務的一種工具。共產黨——這是工人階級和勞動人民中先進分子的集合體，它對于人民群眾的偉大的領導作用，是不容懷疑的。但是，它之所以成為先進部隊，之所以能夠領導人民群眾，正因為，而且僅僅因為，它是人民群眾的全心全意的服務者，它反映人民群眾的利益和意志，并且努力幫助人民群眾組織起來，為自己的利益和意志而斗爭。確認這個關于黨的觀念，就是確認黨沒有超乎人民群眾之上的權力，就是確認黨沒有向人民群眾實行恩賜、包辦、強迫命令的權力，就是確認黨沒有在人民群眾頭上稱王稱霸的權力?！盵1]這種確認不是停留在用觀念確認觀念上，而是體現在領導體制、執政體制和國家政權體制上，體現政權運作實踐中。

執政黨的領導權不是無邊無際、為所欲為的，是有邊界范圍和法度制約的。這個邊界范圍和法度具體包括以下幾方面：一是執政黨領導人民制定憲法和法律，執政黨必須在國家憲法和法律范圍內活動，這是憲法和執政黨的黨章都有規定的；二是執政黨的黨章及其黨內法規（比如中國共產黨黨內監督條例、中國共產黨紀律處分條例、中國共產黨黨員領導干部廉潔從政準則等）；三是體現社會主義核心價值體系本質要求的社會道德規范。對像“文化大革命”那樣既違法、又違背黨章和社會主義道德規范的動亂，黨和國家都必須有所設防。當代中國，離不開共產黨的領導權，但是，必須有充分健全的法度預防政黨領導權特別是身居領導職務的個人權力的失控。要防止公仆變主人。恩格斯在高度評價巴黎公社所采取的兩個可靠的預防辦法時指出：“為了防止國家和國家機關由社會公仆變為社會主宰——這種現象在至今所有的國家中都是不可避免的——公社采取了兩個正確的辦法。第一，它把行政、司法和國民教育方面的一切職位交給由普選選出的人擔任，而且規定選舉者可以隨時撤換被選舉者。第二，它對所有公職人員，不論職位高低，都只付給跟其他工人同樣的工資。公社所曾付過的最高薪金是6000法郎。這樣，即使公社沒有另外給代議機構的代表規定限權委托書，也能可靠地防止人們去追求升官發財了。”[2]建議在憲法中充實有關規范共產黨領導的條款，或者由全國人民代表大會及其常務委員會依據立法法，適時啟動規范黨和國家關系的立法程序，制定共產黨領導權行使法或共產黨執政法。

參政黨在國家政權機關依法參政、發揮作用。參政黨與國家政權機關的關系，表現為兩個方面：一是參政黨對國家政權及國家政務的參加和參與，即“四參”或“一參加三參與”——參加國家政權、參與國家大政方針和國家領導人選的協商、參與國家事務的管理、參與國家方針政策、法律法規的制定和執行。二是國家對參政黨的依法管理。建議制定參政黨國家政權參加法或參政黨參政法。

國家政權機關依法對政黨及其活動進行立法規范、依法管理、司法監督、法定問責。執政黨對黨要管黨、從嚴治黨具有高度的認知和共識，但還必須增強對國要管黨、依法治黨的認知和共識。

全國人民代表大會及其常務委員會根據立法法的規定，加強政黨立法工作，有利于進一步健全和完善中國的政黨法律體系。執政黨和參政黨的黨員、人大代表如何在人民代表大會制度實踐中發揮作用？執政黨的黨組如何在國家政權機關運作實踐中發揮作用？這需要國家法律和黨內法規分別作出具體規范。

各級政府依法對政黨及其活動進行行政管理。政黨參與國家和社會活動不能不涉及到行政管理，政府依法對此進行管理和公共服務，諸如黨產黨資、黨報黨刊、黨務干部的參公管理、對政黨組織的集會、游行、示威活動的行政管理等。這是促進政黨政治有序發展的行政保證。

深化司法體制改革，促進司法公正。在加強執政黨對司法工作的領導的同時，加快探索司法機關依法對政黨違法案件進行依法檢察和依法審理的機制。進一步探討通過在法治框架內對政黨違法行為進行法律訴訟調節的有效機制，避免政黨黨內矛盾和黨內糾紛、黨際矛盾和黨際糾紛激化，避免“文革”那樣的動亂禍亂國家、危害社會、殃及人民。

執政黨、參政黨舉辦的媒體、國家舉辦的輿論工具和社會媒體，依法對政黨、對國家政權機關及其活動進行監督。有必要總結“政府信息公開法”的立法和實施經驗，加強體現建設社JUh+srtp/KH+/vj+9mLZJt/YLSh+QLIwaDYrpS2ht54=會主義法治國家要求的信息公開與責任基本法和權力公開運行專門法律法規的建設。

三、政黨與國家政權機關

互動關系法治化的實現路徑

樹立以馬克思主義權力觀為指導的政黨與國家政權機關互動關系法治化理念。按照體現人類政治文明發展規律、中國特色社會主義政治發展道路和人民當家作主的國家政權本質、當代中國政黨與國家政權機關互動關系法治化實踐需要的要求，在制度設計和權力運行實踐中，堅持權為民所有、權為民所賦、權為民所用、權為民所監、權為民增益。政黨與國家政權機關互動關系法治化，關鍵是根據黨領導人民當家作主、建設社會主義法治國家的本質要求，把權力關進制度的籠子里，將權力置于黨和人民監督的陽光下，使權力之車行駛在社會主義法治的軌道上，堅持依法治權、民主治權、科學治權、合法授權、透明行權、廉潔用權，推動黨權、國權、民權關系文明成果的法治化，確保公共權力既能夠依法有所作為、造福人民，又能夠依法受到監督、難以為害。

加強政黨立法，健全政黨法制。一是加強對執政黨實施領導和執政行為的立法。執政黨行使領導權不是無法無天、無法可依，應該也能夠由人民當家作主的社會主義國家的法律加以調節和規范。事實上已經有了調節和規范執政黨領導權的立法實踐。中華人民共和國憲法中有涉黨內容，有對領導權的明示文字；中華人民共和國高等教育法第三十九條規定：“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制。中國共產黨高等學校基層委員會按照中國共產黨章程和有關規定，統一領導學校工作，支持校長獨立負責地行使職權，其領導職責主要是：執行中國共產黨的路線、方針、政策，堅持社會主義辦學方向，領導學校的思想政治工作和德育工作，討論決定學校內部組織機構的設置和內部組織機構負責人的人選，討論決定學校的改革、發展和基本管理制度等重大事項，保證以培養人才為中心的各項任務的完成?！边@是關于黨在“國家舉辦的高等學?！敝械念I導權的立法條款；公司法第十九條規定：“在公司中，根據中國共產黨章程的規定，設立中國共產黨的組織，開展黨的活動。公司應當為黨組織的活動提供必要條件。”這是在企業法中的涉黨立法條款。根據中共中央辦公廳2012年印發的《關于加強和改進非公有制企業黨的建設工作的意見（試行）》，規定了非公有制企業黨組織的功能定位。其地位作用是，非公有制企業黨組織是黨在企業中的戰斗堡壘，在企業職工群眾中發揮政治核心作用，在企業發展中發揮政治引領作用。其主要職責之一是“教育黨員和職工群眾自覺遵守國家法律法規和有關規章制度，引導和監督企業合法經營，自覺履行社會責任”。有了這些涉黨立法實踐經驗，可以進一步加強關于執政黨對國家和社會的領導權的立法以及執政黨在國家政權機關進行活動的立法。領導推動對執政黨鞏固和制約領導權進行國家立法，這是黨的先進性的重要體現。二是加強對參政黨的參政行為的立法，促進參政行為做到有法可依。國家立法機關加強對參政黨進行“四參”（或“一參加三參與”）的立法，一為保障和發展參政黨的參政權；二為規范和制約其參政權。三是加強黨際關系立法，制定中國共產黨領導的多黨合作和政治協商法，促進執政黨與參政黨關系的法治化，提高中國特色社會主義政黨政治的法治化、廉潔化、優質化水平。

深化執政體制改革和參政體制改革，以政黨執政和參政體制改革推動國家政治體制改革。一是通過改革克服影響中國特色社會主義政黨制度有效運作和優勢發揮的體制性障礙，進一步健全和完善中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度，在鞏固執政黨的領導權和執政地位的同時，鞏固和發展參政黨的參政權和參政地位，在適當保持非對稱性的同時，克服黨際體量過分懸殊可能帶來的弊端，促進政黨協調發展。二是以文明執政作為執政體制改革取向，進一步改革完善執政黨進入國家政權、執掌國家政權命脈、領導政權運作過程的方式和途徑。在執政黨領導制定國家和社會發展的大政方針、提出立法建議、推薦重要干部、監督政權運作實踐中，更好地堅持依法執政、科學執政、民主執政，更好地體現以德興政、服務優政和廉潔勤政，為人民當家作主提供合乎法律、合乎規律、合乎道德、合乎民意的領導和執政服務。三是以文明參政作為參政體制改革的取向，促進參政黨依法參政、科學參政、民主參政、以德參政、廉潔參政，為人民當家作主提供具有中國參政黨特色的政治服務。四是通過改革，促進執政黨的領導權和執政權、參政黨的參政權和監政權、人民當家作主權在社會主義法治國家政權結構中的有機統一和有效實現。五是通過改革進一步實現黨的領導權、人大立法權、政府行政權、司法機關司法權和各監督主體的監督權的科學分工與有效合成，實現決策權、執行權、監督權等權力運行的流程優化和結果優化，實現國家權力的所有權、占有權、使用權、支配權和收益權的合理分離與有機結合，提高政黨與國家政權機關互動關系的法治化水平，以政黨與國家政權機關互動關系的法治化促進法治型政黨、法治型國家、法治型政府、法治型社會建設和廉潔型政黨、廉潔型國家、廉潔型政府、廉潔型社會建設的相輔相成。

參考文獻

[1]鄧小平.鄧小平文選：第1卷[M].北京：人民出版社，1994：217-218.

[2]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集：第22卷[M].北京：人民出版社，1965：228.

（作者系蘇州大學政治與公共管理學院教授，博士生導師）

責任編輯：張功杭