江蘇光伏產業發展面臨的困境及出路

光伏產業是重要的戰略性新興產業。發展光伏產業對調整能源結構，推進能源生產和消費方式變革，促進生態文明建設具有重要意義。通過前幾年的快速發展，江蘇已形成了較為完整的光伏產業鏈，在國際國內市場中具有舉足輕重的地位。2011年以來，光伏產業發展面臨多重困難。最近，國家出臺了一系列促進光伏產業健康發展的政策，江蘇應把握政策利好契機，統籌兼顧、綜合施策，加快產業結構調整和技術進步，積極拓展國際國內應用市場，著力提升產業競爭力。

一、當前全球光伏產業發展態勢與特征

在經歷了2003-2010年的爆發式發展之后，近兩年，全球光伏產業發展呈現出一些新的態勢和特征。

傳統市場國家大幅削減光伏補貼。光伏產業發展很大程度上依賴于政府的政策扶持和補貼。隨著歐洲債務危機的持續發酵，2011年2月，世界領先的光伏產業領導國德國率先下調了光伏上網電價，意大利、西班牙、英國、法國等其它歐洲各國紛紛跟進。2010年，光伏裝機增速最快之一的捷克，更是提出了包括征收26%的“太陽能稅”在內的一系列針對光伏電站投資的懲罰方案。剛進入2012年，在中國宣布降低太陽工程補貼標準幾乎同一時間，歐洲多國也宣布光伏補貼削減計劃。德國政府從2012年3月9日起將補貼降低29%之多，從5月起開始每月都降低一定百分比，從7月1日起10MW以上的工廠得不到任何補貼。英國宣布，將向光伏安裝戶回購電力的補貼由每千瓦時43便士調降至每千瓦時21便士。歐洲是最大的光伏應用市場，占據了全球四分之三的份額。歐美各國大幅削減光伏補貼，給太陽能產業發展蒙上一層陰影。

市場呈現多元化趨勢。受歐洲各國下調光伏補貼的影響，其所占全球市場比例不斷下降，但歐洲市場在全球市場中的龍頭地位不會有根本變化。與傳統市場發展趨緩相反，其他新興市場卻在快速崛起，全球市場越來越呈現多元化趨勢。首先，我國自2011年以來陸續出臺了一系列鼓勵光伏系統應用的政策措施，極大地鼓勵了國內光伏系統項目安裝的積極性。2012年，全國新增裝機量約為4.5GW，同比增長66%，約占全球市場份額的14%。其次，日本自福島危機之后加大了對可再生能源的補貼力度，《光伏補貼法案》自2012年7月1日起正式實施，光伏項目投資積極性很高。最后，2012年，美國裝機量增加至3.2GW，發展速度驚人。專家預測，2012年，亞太地區光伏裝機量占全球市場的比重將提高到26%，歐洲市場占據全球市場的份額將下滑至48.5%，未來美、中、日將會取代傳統的歐洲國家，成為全球光伏裝機量最多的國家。此外，東南亞、非洲、拉丁美洲等地區的安裝市場也積極啟動，發展潛力較大。

成本下降帶動了系統安裝量的提升。近年來，光伏產品價格一路下跌。2010年9月，125毫米的硅片價格為2美元/片，如今跌至0.6美元/片；多晶硅也由兩年前的55美元/千克跌到現在不足18美元/千克；2010年5月，組件價格是1.3美元/瓦，現在下降到0.7美元/瓦。制成品價格的大幅下跌使系統安裝成本明顯下降，以前光伏組件（含硅片等原材料）占整個電站成本的60%以上，現在則只有40%左右了。以美國為例，2011年，光伏系統的平均安裝成本比2010年下降了11%到14%；2012年上半年，加州地區又比2011年下降了3%到7%。成本下降帶動了光伏安裝量大幅攀升，2011年，全球總裝機容量達到24GW，增長了24%。2012年，各主要市場國家的安裝量繼續攀升，如德國在2012年初預計當年新增裝機量目標是2.5-3.5GW，但結果卻出人意料地達到了破紀錄的8GW。

貿易爭端此起彼伏。由于我國光伏產業具有競爭優勢，在全球可再生能源市場中占據主要地位，近年來，不少國家和地區開始對本國、本地區的光伏產品采取貿易保護措施，對我國光伏產品開展反補貼、反傾銷調查。2011年10月，美國率先對我國發動“雙反”調查。2012年10月11日，美國商務部宣布了終裁結果，反傾銷稅率為18.32%-249.96%，反補貼稅率為14.78%-15.97%。2012年9月，歐盟委員會發布公告，跟風對中國光伏電池發起反傾銷調查，這是迄今對我國最大規模的貿易訴訟，涉案金額超過200億美元，折合人民幣近1300億元。雖然目前歐盟尚未作出裁決，但對我國光伏產業發展影響巨大。前不久，印度也宣布將對原產于馬來西亞、中國、中國臺北和美國的太陽能電池組件進行反傾銷調查。雖然近年來我國光伏產業新興市場發展迅速，但是卻面臨著各種各樣的壁壘，市場開拓難度加大。預計未來一段時間內，我國光伏產業仍將受到國際貿易保護主義的挑戰，生存條件會持續艱難。

二、江蘇光伏產業發展面臨空前困難

光伏產業是江蘇戰略性新興產業的重要組成部分，已形成完整的產業體系，從多晶硅原料到電池組件生產，再到終端的光伏電站建設，我省的企業都有涉足。2011年，江蘇太陽能光伏產業實現銷售收入2689.9億元，約占全國的三分之二。但2012年以來，受多種因素影響，產業發展遭遇空前困難，主要表現在以下幾個方面：

價格大幅跳水。光伏組件從2011年的平均每瓦1.5美元降至目前的0.7-0.8美元。2012年1-10月，光伏產業產品價格持續下跌了48.9%。雖然企業的出貨量增加，但產品價格的急劇下跌造成企業營業收入銳減。根據我省四家主要光伏企業（阿特斯、天合、韓華、中電電氣）的財報，四家企業共計出貨量為3.5GW，與2011年同期基本持平，但實現營業收入32.5億美元，同比下降了34.4%。

企業經營困難。一方面，企業資產負債率普遍偏高。省內幾家主要光伏上市企業總負債超過600億元，平均負債率在70%以上，其中，天合光能為67.57%，阿特斯為79.47%，尚德接近85%。過重的債務負擔給企業正常經營造成嚴重不利影響。另一方面，企業融資更加困難。在當前整個產業“不景氣”的情況下，金融系統已將光伏產業列為“高危”行業，紛紛收縮貸款規模，從嚴放貸，造成企業融資困難、融資成本加大。

生產出現停滯。江蘇近千家光伏制造企業，有近半處于停產狀態，大型企業也嚴重開工不足，員工下崗或待工。徐州中能硅業受到國外多晶硅生產企業傾銷擠壓，目前，庫存7000噸，生產已處于停滯。尚德目前已進入破產程序。

三、多管齊下，促進江蘇光伏產業健康發展

2012年12月19日，國務院常務會議研究確定了促進光伏產業健康發展的政策措施，這對于困難重重的光伏產業來說無疑是重大利好。中國光伏產業聯盟預計，2013年，全球新增光伏裝機容量達35GW以上，其中，歐美市場約占全球的40%-50%；中、美、日將貢獻近45%的新增市場裝機量，其中，中國新增裝機量將達到8-10GW，同比增長122%。如何把握政策利好的契機，促進江蘇光伏產業健康發展，是我省面臨的一項迫切任務。

科學制定光伏發電規劃并嚴格落實。最近，國家扶持光伏產業的政策陸續推出。2012年12月，財政部撥付70億元資金，支持啟動光伏發電應用示范3157兆瓦，示范項目原則上要在2013年6月底前建成。據悉，“十二五”規劃關于光伏發電的總裝機容量或將從21GW再次上調至40GW。江蘇省作為光伏大省，要抓住有利契機，抓緊制定完善光伏發電規劃，并積極爭取在國家總體規劃中占據較大份額。由于統籌規劃滯后，我省光伏產業要素配置效率不高，重復建設現象比較嚴重，13個地級市均建有光伏產業園，大型光伏企業只有20多家，其余數以百計的均是中小企業。此外，由于缺少太陽能資源基礎數據，光伏發電企業僅根據氣象站觀測資料進行估算，造成一些電站建成后實際發電量遠遠低于計劃的局面。建議我省對太陽能資源情況進行一次全面普查，在此基礎上制定光伏發電中長期發展規劃，以中長期規劃指導年度計劃，以年度計劃指導項目核準，避免一哄而上，培育持續穩定的光伏發電市場。另外，要注重光伏發電規劃與配套電網規劃的協調，建立簡捷高效的并網服務體系，為未來大規模的光伏應用奠定基礎。

集成政策幫助企業擺脫困境。雖然當前的發展遭遇困境，但光伏產業是關系國家能源安全的戰略性產業，發展前景十分廣闊，政府應集成政策幫助企業擺脫困境。一是簡化各種行政審批手續。目前，涉及到光伏電站項目的有發改、住建、財政、工信、市容、電網等多個部門，企業要辦理各種審批手續，疲于應付，無所適從。建議光伏系統項目由發改部門負責立項審批（小于一定規模的采用備案制），由住建部門負責工程建設監管，由財政部門負責補貼發放。同時，將光伏發電項目審批納入各級政務服務中心，實行“一個窗口對外”。二是幫助企業解決融資困難。建議政府加大與銀行的協調力度，研究光伏項目的金融支持方案，對于有訂單、有市場、效益較好的企業，可以采取封閉式貸款、專款專用的方式，幫助企業解決融資難題。三是改進電價補貼方式。目前，江蘇光伏發電上網電價高于標桿電價部分暫在省出臺的電價附加每千瓦時一厘錢中解決，但電價附加補助資金的審核、撥付嚴重滯后。建議簡化補貼發放流程，改進補貼方式，省里留成部分可先行發放，國家返還部分省里也可先行墊付、年終結算，以緩解企業資金困難。

加快建立健全光伏產業的技術標準體系。完善的產業技術標準可以有效防范出現劣質產品、原材料資源浪費、過度競爭甚至產能過剩等問題。我國在產業技術標準體系方面長期滯后，與光伏大國地位不相稱。為了保證光伏組件的質量和安全性，美國和歐洲均制定了一系列標準進行規范，如美國的UL標準、歐洲的TUV標準等，不但保證了產品質量，更為國外產品設立了隱性市場門檻。國務院明確提出要建立健全技術標準體系，兄弟省份已著手開展這方面的工作。如浙江成立了太陽能光伏標準化技術委員會，積極跟蹤國家和行業標準制定、修訂計劃。江蘇作為光伏大省，有能力也有責任率先實踐。對一些江蘇急需、又有江蘇產業特色的相關技術要求積極申報各級標準，同時，鼓勵和幫助企業將水平領先、有市場前景的新產品新技術申報國家、行業標準。通過提高技術標準門檻，加快淘汰落后技術和低劣產品，從根本上解決產能過剩問題，為行業的持續健康發展創造良好的環境。

加大對基礎性、前瞻性技術創新的支持。技術進步是降低光伏發電成本，提高光能利用效率，促進光伏產業發展的核心因素。要積極引導企業、高校和科研院所加大以終端市場為重點的光伏產業技術研發，特別是電池轉化率、發電儲能技術、智能電網、家庭能源系統技術等基礎性研究，降低成本，提升能效，增強穩定性，加快光伏發電走向平價電力的進程。適時設立專項研發基金，支持產業技術研發和成果轉讓。加大知識產權保護力度，堅決打擊侵害知識產權的行為，為企業自主創新提供法制保障。

利用市場“倒逼機制”整合產業鏈資源。我省已形成了較為完整的光伏產業鏈，在硅料硅片、電池組件和系統集成三大板塊中都擁有實力較強的龍頭企業。在當前不景氣的市場環境下，要遵循市場規律，下決心淘汰落后產能，剝離不良資產，推動兼并整合，進一步做強做大龍頭企業。一是鼓勵“走出去”，轉化一批。鼓勵有實力的企業創新商業模式，有效規避貿易摩擦。對于企業境外投資電池及組件生產、光伏電站等項目，積極給予支持和服務，以帶動我省光伏產品出口。二是推動重組改造，調整一批。堅持利用市場機制，鼓勵企業進行兼并重組（如債權人重組負債企業，優勢企業重組劣勢企業，骨干企業重組中小企業），通過延長產業鏈條，提高產品附加值，增強企業市場競爭力。三是堅決關停落后，淘汰一批。借助建立健全技術標準體系、加強市場監管、對關鍵設備實行強制檢測認證、發布光伏產品指導目錄等政策措施，進一步提高準入門檻，逐步淘汰落后產能。嚴格控制新上單純擴大產能的多晶硅、光伏電池及組件項目。

加大對分布式發電的扶持力度。自給式太陽能產品進入公共設施和家庭是我國光伏產業發展的方向。江蘇應順應趨勢，加大對分布式光伏應用市場的培育，使我省的產能及應用與在全國所占的比例相匹配。一是開展分布式電站的試點工作。積極鼓勵體育館、文博館等綜合性建筑體、大型廠礦企業、成片的保障性住房建筑小區等帶頭安裝使用光伏發電系統。鼓勵單位、社區和家庭應用太陽能發電。深入開展新能源示范城市、綠色能源示范縣、太陽能示范村評選。通過典型引路和示范作用，由點帶面，促進光伏發電市場發展。二是加強對分布式發電的建設管理。比如，住建部門應牽頭對建筑物進行統計、歸類、分析，解決分布式光伏項目屋頂資源難以獲取的矛盾。又如，加緊對光伏發電工程設計、施工、監理人員進行系統的光伏發電知識培訓，提高管理能力。三是加強分布式光伏發電的合同管理。明確各項收費標準和結算方式，探討由投資補貼轉變為電價補貼的具體實施細則，做到開發商、電網企業和用電單位多贏，真正實現“用戶側并網，自發自用，余電上網，電網調劑余缺”。

及早研究制定歐盟“雙反”應對預案。近期，我國光伏產品在國際上頻頻遭遇貿易戰，美國的“雙反”僅針對電池環節，企業還能通過將這一環節海外代工的方式進行規避。歐洲這次反傾銷調查包括中國的硅片、電池、晶硅組件，幾乎是全產業鏈的“雙反”。而且，歐洲是目前全球光伏產品的最大應用市場，也是中國光伏產品出口的主要地區，2011年，中國光伏電池對歐出口金額204億美元，約占同期出口總額的73%。因此，如果應對不力，歐盟的“雙反”對我國的光伏產業很可能造成滅頂之災。國家非常重視歐盟的“雙反”立案，正在積極斡旋。但是我們不能將希望寄托在歐盟放棄“雙反”的基礎上，而應主動籌劃，加快研究制定應對預案，支持幫助企業開展“雙反”應訴，妥善解決分歧和摩擦。

充分發揮行業協會的作用。在國外成熟的市場經濟社會中，行業協會是一種重要的經濟治理方式，是溝通政府與市場之間聯系的橋梁，是市場的潤滑劑和減壓閥。其主要作用，一是為企業及行業提供服務，二是影響、協助政府立法及制定產業政策，三是協助或受政府委托履行相關管理職責，協調行業利益與國家利益。隨著我國市場經濟體制的不斷完善，行業協會的協調、組織、配合功能也將進一步擴大。我省光伏產業協會成立于2008年11月，現有團體會員173個，個人會員25名。協會成立以來，在為企業提供信息交流和產品展示，為政府部門提供決策咨詢，組織行業標準規范制定，建設光伏產業公平貿易預警平臺等方面做了大量工作。為更好地發揮協會功能，我省可借鑒國外經驗，進一步理順政府與協會之間的關系，把適宜于協會行使的職能委托或轉移給協會，充分發揮協會在信息反饋與交流、資源共享、行業協調、創新服務、秩序規范等方面的橋梁紐帶作用。鼓勵協會完善自律機制，督促協會健全各項自律性管理制度，完善行業自律和信用約束機制，規范會員行為，維護公平競爭的市場環境。

（徐山瀑：江蘇省政府研究室主任；金世斌：江蘇省政府研究室經濟發展研究中心主任、副研究員；古晶：江蘇省政府研究室經濟處主任科員）

責任編輯：戴群英