深化改革的頂層設計及其科學化與具體化

黨的十八大報告強調指出，應繼續“解放思想、改革開放、凝聚力量、攻堅克難”。“改革”提到了86次，其中兩次提到“全面改革”，5次提到“深化改革”。最近，習近平總書記又一次強調要加強改革的頂層設計。當前我國的改革已經進入新的階段，一方面，要求我們提高對改革整體理念的自覺認知；另一方面，我們要積極探討達成改革頂層設計的共識，并更加有效地加以推進。然而，在改革和發展理念上，新一輪的改革需要“自上而下”和“自下而上”兩股力量形成合力，以更加有效地推進。直言之，深化改革既需要頂層設計，又需要科學化與具體化。

一、黨和國家領導人提出并善用“頂層設計”觀念

馬克思主義認為，理論來源于實踐，指導實踐。不斷堅持執政理念創新、理論創新、實踐創新、發展創新、自覺創新，一向是我們黨的優良傳統和工作作風。自黨的十六大以來，以胡錦濤為總書記的領導集體把系統科學及其相關領域術語——“頂層設計”的思維方式創新地用于持續深化改革及中國特色社會主義宏偉事業進程中。“頂層設計”這個具有創新意義和現實針對性的詞，在黨和國家當前重要文獻中出現的頻率正越來越高。頂層設計觀正是“理論指導實踐”，“實踐反過來提升理論”在我黨執政理念和執政行為中鮮活的運用。頂層設計這種思維模式是自十六大以來黨的執政理念和理論創新的一個極其重要的內容，更是科學發展觀的一個重要方面。在中國特色社會主義宏偉事業進程中，踐行頂層設計觀是我們各項事業成功的重要保障。

2010年10月18日，黨的第十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》中強調指出：要“更加重視改革的頂層設計和總體規劃”，明確改革優先順序和重點任務。在2010年12月中旬召開的中央經濟工作會議上，胡錦濤總書記在講話中又強調指出：“要加強改革頂層設計”，“在重點領域和關鍵環節取得突破”，“必須以更大決心和勇氣全面推進各領域改革”。

2012年5月28日，中共中央政治局就堅持走中國特色新型工業化道路和推進經濟結構戰略性調整進行第三十三次集體學習。胡錦濤總書記在主持學習時強調指出：要“加強戰略謀劃和頂層設計”，著力提高我國工業發展質量效益，努力從工業大國向工業強國轉變。我國“十二五”規劃綱要中也強調指出：“要以更大決心和勇氣全面推進各領域改革，更加重視改革頂層設計和總體規劃”，進一步“明確改革優先順序和重點任務，積極穩妥推進政治體制改革”。

溫家寶總理在2011年的《政府工作報告》中強調指出：“我們要全面深化改革開放”，“更加重視改革頂層設計和總體規劃”。2012年1月31日，國務院總理溫家寶主持召開國務院第六次全體會議，強調要“永不停頓地推進各領域改革，加強頂層設計”。

2011年4月29日，李克強同志在主持召開“十二五”國家重點專項規劃編制工作座談會的講話中強調指出：“注重頂層設計，創新體制機制”，并強調“努力在重點領域和關鍵環節取得突破”。2011年6月23日，李克強在醫改專家咨詢委員會全體會議上強調指出：“加強頂層設計，使醫改各項政策措施更加科學有效。”2011年11月10日，李克強同志在國務院發展研究中心調研時強調指出：“全面推進各領域改革。既注重頂層設計，又尊重群眾首創精神，推動改革開放和轉型。”

“頂層設計”一詞在黨和國家領導人的多次重要場合的講話中以及黨和國家重要文獻中頻繁出現，這足以說明這個概念的重要性，“頂層設計”作為一個被賦予特殊含義的術語，具有創新意義和現實針對性。

二、深刻理解頂層設計的深刻涵義

“頂層設計”這一概念源自“系統工程學”，原本指運用系統論的方法，從系統全局和高端出發，對工程的各個層次、要素進行總體構想和戰略設計。后來，人們把這一理念引入社會科學領域，意在強調規劃設計要突出整體戰略和理性思維。直言之，頂層設計是一項工程“整體理念”的具體化。就是做事業要從最高層開始，站在一個戰略制高點，弄清楚要實現的目標后，一層一層去設計好。從一定意義上說，改革也是一項復雜的系統工程。當代社會，我們看待任何事物都要有系統的觀點，社會領域也是這樣，改革更是一個系統工程，因此將這個自然科學的理念移植到社會科學領域是完全說得通的，是一個很好的借鑒。這其實是一個決策的問題。黨中央提出重視改革的頂層設計，就是要求以戰略思維和全局視野，對改革進行統籌考慮，明確改革的整體思路、重點任務、關鍵領域和先后順序等，從而全面系統、積極穩妥地推進改革。

當前，中國社會對改革有一種新的期待與呼喚：“改革需要頂層設計”，這是對改革認識與實踐的更加深化。“頂層設計”是決策學領域的東西，黨中央強調要更加重視改革的頂層設計，有著深刻的現實背景：第一，要全面建成小康社會、完善社會主義市場經濟體制，實現現代化，各方面的改革任務還很重，我們必須明確改革的時間表和優先順序，使改革有序推進；第二，加快轉變經濟發展方式需要推進政治、經濟、文化、社會等各領域的改革，必須整體配套、協調推進，對改革的目標、方式和步驟進行頂層設計；第三，隨著中國經濟在全球地位的提高，我國國內改革也成為影響全球經濟治理的重要因素，需要立足全球政治經濟格局的新變化，統籌考慮國際國內的各種條件和因素。因此，“頂層設計”的提出，也是貫徹落實科學發展觀的具體體現，是改革進入攻堅階段的必然要求。

三、頂層設計的科學化與具體化

在改革的攻堅階段，“頂層設計”意味著政府要為未來中國經濟這艘巨輪當好“舵手”，當好“總設計師”。“頂層設計”不同于改革開放初期的自下而上的“摸著石頭過河”，而是自上而下的“系統謀劃”。當前，我國正處于改革發展的關鍵時期，改革的艱巨性、復雜性及客觀現實要求我們必須在新的高度上謀劃改革的方略，強化頂層設計，實現改革從量變到質變的飛躍。中央強調“更加重視改革頂層設計和總體規劃”，要求在重要領域和關鍵環節取得改革的突破性進展，也正是出于對改革特征的新判斷，其目的也在于實現改革的新發展。

“頂層設計”對指導我國經濟社會發展與改革意義重大。改革開放30多年來，中國經濟總量已經超過日本，成為全球第二大經濟體。隨著經濟規模越來越大，影響中國經濟發展的因素也越來越復雜、積累的深層次矛盾問題越來越多。如何避免“頭痛醫頭腳痛醫腳”，從源頭上化解積弊，在重點領域取得突破，必須要有“頂層設計”。毫無疑問，頂層設計的提出，反映了我國執政高層對當下社會深層矛盾的憂慮，對社會發展責任的擔當。從系統論的角度說，任何范疇都有自己的層級結構，自然也就會有自己的“頂層設計”。但是，中央此次所提出的改革頂層設計有它的特定含義，而不是一般意義上的概念借用。中央關于這個概念的基本一致表述是：“必須以更大決心和勇氣全面推進各領域改革。要加強改革頂層設計，在重點領域和關鍵環節取得突破。”“要全面深化改革開放。更加重視改革頂層設計和總體規劃，大力推進經濟體制改革，積極穩妥地推進政治體制改革，加快推進文化體制、社會體制改革，不斷完善社會主義市場經濟體制，擴大社會主義民主，完善社會主義法制，使上層建筑更加適應經濟基礎發展變化，為科學發展提供有力保障。”深化改革的“頂層設計”主要是進一步完善上層建筑，保障科學發展，促進科學發展的實踐；進一步謀劃改革全局，調整改革戰略，提高改革整體發展的倍增效果；進一步抓住改革關鍵，推動改革突破，提升改革的成果。

黨的十八大報告強調了“三個毫不動搖”，就是對我們舉什么旗幟、走什么道路、堅持什么理論的宏偉頂層設計。“我們必須毫不動搖以鄧小平理論、‘三個代表’重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，堅持和發展中國特色社會主義。我們必須毫不動搖走黨和人民在長期實踐中開辟出來的正確道路，不為任何風險所懼、不為任何干擾所惑。解放思想始終是推動黨和人民事業發展的強大思想武器，改革開放始終是推動黨和人民事業發展的強大動力，我們必須毫不動搖推進改革開放，永不僵化、永不停滯，團結一切可以團結的力量，調動一切可以調動的積極因素，信心百倍戰勝前進道路上的一切困難和風險。”目前，在中國社會轉型的關鍵階段，黨和國家領導人反復強調“改革頂層設計”，其中的重要意蘊就是強調“改革要有價值高度”，要形成明確的戰略目標和根本的動力機制，只有這樣，我們在改革42f6289f3b580bdc74b2844e94f0905dda110073b3da45e25f55ed536d211ac3實踐中才能堅持社會主義方向，實現社會主義的核心價值體系，形成有中國特色的社會主義“發展道路”。

頂層設計是政治設計。在中國特色社會主義的宏偉事業中，經濟建設、政治發展、文化繁榮、社會和諧、生態保護、黨的建設等等，諸多方面需要理性、需要統籌、需要科學、需要文化自覺、需要全局觀，進行“頂層設計”，這也是當今中國經濟社會轉型的必要性和必然性所決定的。

頂層設計是一種觀念上的思維方式，要求統籌考慮項目各層次和各要素，追根溯源，統攬全局，在最高層次上尋求問題的解決之道。這個詞是有現實針對性的，是一個系統內部之間各要素具體化。“頂層設計”的本意是強調自上而下設計的重要性，指的是主體結構和主要模式。有了這個設計之后，才談得上其他。我們重視頂層設計，不只是“頂層”需要考慮的事。改革需要每個人貢獻自己的力量，去設計，去推動，去監督。民主社會中，每個人都有責任去當改革方案的設計師。“頂層設計”需要每個人的智慧。但改革需要自上而下改起，具體地說就是“改革要從領導干部改起”。用領導方式轉變加快轉變經濟發展方式，全面推動偉大深刻的社會變革。如果能把中國特色社會主義宏偉事業的“頂層設計”真正內化為全民族每一個人都從內心滋生的動力，這才是無窮無盡的動力。我們在強調“頂層設計”時，又要重視具體的、科學的詳細步驟，應該務實地、具體地、有操作性地分析，而不能空談泛談。頂層設計，需要用這樣務實的思維將其具體化。否則，再好的制度設計也會淪為一句空話！

〔本文系2012年度河南省哲學社會科學規劃項目（2012BZZ007）的階段性成果〕

（作者系中共河南省委黨校公共管理教研部副主任，教授）

責任編輯：彭安玉