江蘇重點領域深化改革的基本思路

當前，是江蘇轉變經濟發展方式、實現經濟轉型升級的重要時期，也是深化經濟體制改革的攻堅時期。如何在中央頂層設計的基礎上，緊密結合江蘇實際，選擇具有江蘇特點的重點領域和關鍵環節以更大決心和勇氣深化改革，為調結構、穩增長、惠民生掃清體制障礙，是亟待研究的重大課題。

一、江蘇深化改革面臨的形勢分析

十八大以后，國內外形勢的發展都對江蘇提出了深化改革的迫切要求。

國際經濟尤其是國際貿易之間的競爭，將倒逼江蘇經濟改革的深化和市場經濟的發展

江蘇經濟開放度大、國際化程度高，經濟發展與全球經濟有著密切的聯系。今后幾年，受國際金融危機的后續影響，世界經濟呈現出以下三個方面的顯著特點：一是經濟增長動力明顯減弱，風險因素增多，經濟增長處于低速徘徊狀態；二是發達國家加快產業結構調整和重新布局，積極搶占未來發展的制高點；三是在國際市場相對疲軟的局勢下，國家和地區之間的貿易磨擦和爭端明顯增多。江蘇作為對外貿易大省，會受到更多的影響。這一方面與我們產業發展水平相關，另一方面也跟我們的經濟體制尚不完全適應國際經濟的競爭有很大關系，必須在深化經濟體制改革方面有新的突破，在與國際經濟接軌、按國際慣例辦事上邁出更大步伐。

經濟發展方式的轉變，在很大程度上取決于經濟體制改革的突破

一定的經濟發展方式，是與一定的經濟體制相聯系的。轉變經濟發展方式最大的瓶頸制約在體制機制障礙，沒有經濟體制改革的深化，轉方式、調結構就會落空。江蘇作為沿海經濟發達地區，處在經濟發展和改革開放前沿，一方面，國際經濟形勢的最新變化往往先波及到江蘇；另一方面，多年在發展中積累的深層次矛盾和問題往往也會在江蘇提前顯露。這既對江蘇深化改革提供了難得的機遇和條件，同時也提出了新的要求和嚴峻挑戰。江蘇要率先轉變經濟發展方式，必須在深化經濟體制改革上走在全國前列。

江蘇率先實現全面小康和基本現代化的目標，必須以堅定不移深化改革作制度保障

小康與現代化反映的是社會發展的一種狀態，核心的和內在東西是人的素質和人與人之間的關系。與此相聯系，江蘇要在全國率先實現全面小康和基本現代化，就包括制度的現代化，必須通過制度變革，理順經濟社會關系，為實現小康和現代化掃清制度障礙。

二、對江蘇改革實踐的歷史評估

改革開放以來，江蘇早期的發展主要得益于經濟改革

江蘇多年的發展，在相當程度上得益于改革。特別是在改革開放的早期階段，江蘇以發展鄉鎮工業為特征，創造了聞名全國的“蘇南模式”，就是改革的產物。鄉鎮企業公有化程度低、面向市場調節、行政婆婆少，在當時情況下，是對傳統計劃經濟體制的重大突破。在上海浦東開發開放之前，江蘇就在全國較早地形成了“三個為主”（經濟以市場調節為主、企業以中小企業為主、工業以加工制造為主）經濟模式，經濟總量全國第一，并且成為全國市場化程度比較高的地區。

缺少系統配套和整體聯動，江蘇改革也有教訓

改革是一項系統工程，需要整體配套。從實踐來看，江蘇改革也有值得總結與反思的地方。一是在缺少上下聯動的情況下，部分地區的改革單兵獨進，結果陷于被動。典型的是上個世紀80年代常州的綜合體制改革，由于在機構和職能改革方面缺少頂層設計，下動上不動，常州撤并了許多機構部門，但上面的婆婆并未減少，結果下面與上面脫節，地方改革成了“孤島”和“斷線的風箏”，最后不得不重新恢復已經撤并的部門。二是隨著改革涉及的既得利益越來越多，加之常州的改革教訓，在一些人們的心目中，形成了“發展可以超前、改革不能超前”的意識，在一定程度上放慢了改革的步伐。三是開放帶來的經濟高增長，掩蓋了許多深層次的體制機制問題，弱化了改革的緊迫感和危機感。近些年來，我們主要實行的是出口導向的經濟增長戰略，即通過大規模利用外資、大規模出口帶動經濟增長。因此，一方面回避了有攻堅難度的改革，另一方面又形成了避開改革也能發展的表象。

三、江蘇深化改革重點領域和關鍵環節的策略選擇

改革涉及的范圍和領域很多，對江蘇而言，在省級層面上，重要的是選擇有江蘇特色和優勢的重點領域和關鍵環節，建立江蘇改革和發展的新優勢。需要把握的基本原則：（1）對進一步發展構成嚴重制約的領域，特別是成為轉變經濟發展方式重大障礙的因素，應該作為改革的重點領域；（2）關系民生的重要領域，改革與民生有很大關系，影響民生利益的重點，理所當然是改革的重點。（3）相對而言，磨擦系數較低，阻力較小，易于取得成效的領域。在重點確定以后，再找出其中的關鍵環節加以突破，提高深化改革的有效性。

遵循這樣的原則思路，江蘇深化改革擬選擇這樣幾個重點領域：大力發展民營經濟，完善所有制結構；推進行政體制改革，建設服務型政府；省直管縣體制改革，理順省市縣關系；資源性產品價格改革，促進可持續發展；收入分配制度改革，合理調整收入分配關系；城鄉一體化體制改革，建立平等的城鄉關系。

在確定的重點領域如何深化改革？就是找準關鍵環節，選準突破口。

在深化所有制改革、大力發展民營經濟方面，將關鍵環節放在民營權利與責任的界定上。民營經濟是天然的市場經濟，必須在市場經濟中賦予重要的地位。否則，市場對資源要素的基礎性配置作用就難以充分體現。首先，要放開那些不必要實行壟斷的領域，賦予民營企業投資經營的權利，包括融資的權利、就業的權利、分配的權利等；其次，劃定民營經濟的責任邊界，減輕民營經濟的稅費負擔；再次，建立平等競爭的市場秩序，督促民營經濟守法經營，誠實競爭。

在推進行政體制改革、建設服務型政府方面，將關鍵環節放在進一步明確政府的職能和行使職能的監督約束上。由我國經濟體制改革的特點決定，政府行政體制改革是處在重點領域、居于關鍵環節的改革。整個經濟體制改革的成敗，主要取決于政府的改革是否徹底和到位。首先，明確界定政府的職能。為什么現實生活中，經常出現政府越位、錯位和失位的現象，原因就在于政府缺少非常明確的職能定位，存在著較多的主觀隨意性。只有職能明確了，才能賦予政府的權力，進一步確定機構編制、人員以及政府運轉的經費保障。這并非一般的大部制能從根本上解決問題。其次，約束政府的行為。即使在市場經濟條件下，政府也不可能無為而治。問題是政府的行為必須受到嚴格的規范。“有形之手”要將該管的管住、管好，不該管的，要克服慣性，進一步從市場競爭領域退出，讓“無形的手”充分發揮作用。對現有行政審批事項要進行清理、減少和規范；對政府行政的過程實行必要的全程跟蹤監督，確保權力在陽光下運行。抓住了政府的職能定位和監督約束，建設一個廉潔、高效的服務型政府就有了基本保證，其他方面的具體完善也比較容易。

在省直管縣體制改革、理順省市縣關系方面，將關鍵環節放在省與縣事權和財權的劃分上。認真總結已經實行的省財政直管縣的經驗，進一步推行全面的省直管縣，并建立起一整套制度化的運行機制。最重要的是根據市場經濟的要求，大力發展縣域經濟，形成以縣為基礎的社會經濟發展體系。在改革關鍵點的選擇上，首先是準確劃定省與縣之間的事權，再依據事權劃分財權。總的是擴大縣級的權力，減少對縣級發展的管理層次，應該由縣里干的事讓縣里來干，并匹配必要的經濟、行政權力，同時承擔相應的責任義務。其次，充分考慮江蘇區域發展差異很大的情形，實行有區別的政策。對貧困地區的縣，省里仍然實行必要的傾斜政策。再次，對省轄市，按照中心城市的特點，有獨立性地發展城市經濟，增強聚集和輻射能力。

在資源性產品價格改革、促進可持續發展方面，將關鍵環節放在資源性產品價格的定價機制上。關鍵是建立健全能夠靈活反映市場供求關系、資源稀缺程度和環境損害成本的資源性產品價格形成機制，促進結構調整、資源節約和環境保護，改變長期以來資源價格偏低，甚至無償使用、浪費資源的經濟發展方式。要以建立資源節約型和環境友好型社會為目標，從資源開采、生產消耗、廢物產生、最終消費等各個環節入手，調整不合理價格，完善促進轉變經濟發展方式的制度體系，從根本上轉變經濟發展方式，實現經濟升級轉型。要完善計征方式，將重要資源產品由從量定額征收改為從價定率征收，淘汰落后產能，促進資源合理開發利用。要引入市場機制，建立健全礦業權和排污權有償使用和交易制度。要健全法律法規和政策體系，促進資源環境產權有序流轉和公開、公平、公正交易。

在收入分配制度改革、合理調整收入分配關系方面，將關鍵環節放在建立公平收入分配秩序上。收入分配是從結果來看的生產關系。收入分配制度改革涉及政府、企業、勞動者三方利益關系，是改革最難攻堅的戰役之一。目前，人們對收入差距過大、基尼系數太高意見較多，從改革開放前的平均主義走向另一個極端，即收入過于懸殊。更嚴重的是，這種懸殊非市場經濟公平競爭的結果，相反是嚴重的分配不公。解決這一矛盾，核心是更加關注公平，建立良好的收入分配秩序，保護合法收入，堅決取締非法收入，重視市場對勞動力和資本要素收入的初次分配，同時通過再分配建立最低收入保障機制和高收入者調節機制，將人們之間的收入差距控制在一個相對合理的范圍以內。

在城鄉一體化體制改革、調整城鄉關系方面，將關鍵環節放在建立平等的城鄉利益關系上。國內經濟學者在運用劉易斯“二元結構”理論解釋我國城鄉關系時，只看到了生產力表現的“二元結構”，卻忽視了背后的深層原因，即長期以來在體制政策上所反映的城鄉生產關系不平等所形成的“二元結構”。我國城鄉發展差距大，核心是生產關系不平等，農民的權益受到損害而得不到保障。解決這個問題，關鍵是在農民與市民之間建立平等的關系，消滅長期存在的工農產品剪刀差，杜絕對農民利益的剝奪，廢除人口歧視政策，像城市一樣提供農村所必需的公共產品和服務，增加反哺農業和農民的投入等。

（本文系2012年江蘇省社科院重點課題的部分成果。課題主持人葛守昆：江蘇省社會科學院經濟研究所所長，研究員；成員：呂永剛、沈宏婷）

責任編輯：彭安玉