上級法院對下級法院指導(dǎo)、監(jiān)督的權(quán)限、范圍問題研究

[摘 要]上級法院應(yīng)當(dāng)慎重把握監(jiān)督與指導(dǎo)的總體平衡，不能一味地抓監(jiān)督，給下級法院造成不應(yīng)有的壓力；也不能一味地強調(diào)指導(dǎo)，讓下級法院無所作為，過分依賴上級法院，損害司法權(quán)威和當(dāng)事人的合法權(quán)益。

[關(guān)鍵詞]審判監(jiān)督；案件請示；發(fā)回重審；指導(dǎo)

[中圖分類號]D90 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1005-6432（2013）33-0170-02

1 當(dāng)前上級法院對下級法院的監(jiān)督與指導(dǎo)情況分析

根據(jù)我國《憲法》、《人民法院組織法》和三大訴訟法的規(guī)定，法院行使審判權(quán)是獨立的，上下級法院之間的關(guān)系是審判上的監(jiān)督關(guān)系、業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系。當(dāng)發(fā)現(xiàn)下級有不合法的行為，只能按照相應(yīng)的程序進(jìn)行糾正，而不是直接下指示。上級法院僅僅可以依職權(quán)就下級法院對某一具體案件的審判結(jié)果作出維持、變更或撤銷的決定，至于最高法院的司法解釋權(quán)和各級法院的指定管轄權(quán)，則是有關(guān)法律對上下級法院關(guān)系的特別規(guī)定。并沒有權(quán)威法律對此進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)制，也沒有一套完整的制度保障監(jiān)督關(guān)系的實行，因此法院之間的關(guān)系受到了多方因素的干涉。

目前上下級法院審判監(jiān)督關(guān)系存在以下問題：

案件請示的濫用和依賴破壞了正常的訴訟程序，不利于培養(yǎng)下級法院獨立思考、獨立解決疑難案件的能力，從外部來講，也對審判監(jiān)督和司法公信力造成了不良影響。動輒將疑難復(fù)雜案件拿到上級法院去請示報核，會限制下級法院業(yè)務(wù)素質(zhì)水平的提高，也不符合法律對上下級審判機關(guān)的管轄權(quán)的分配。使兩審終審制度流為一種形式，變相地剝奪了上訴人的上訴權(quán)。從案件經(jīng)過請示報核到上級法院作出答復(fù)，往往需要一兩個月甚至更長的時間，延長了案件的審限，也不利于及時保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)。如果錯案是經(jīng)過向上級請示后造成的，那么就很難追究相關(guān)人員的責(zé)任。因為下級法院的案件承辦人會以案件已經(jīng)過“請示”為由而開脫責(zé)任，而上級法院的答復(fù)人也不會受到追究，他們往往會以自己不是案件的承辦人、下級法院匯報案件情況不清為由推卸責(zé)任。

發(fā)回重審制度是上級法院針對下級法院的個案進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)的重要途徑，而在發(fā)回重審實際操作中發(fā)現(xiàn)以下問題：首先是發(fā)回重審的標(biāo)準(zhǔn)模糊，范圍不清晰。根據(jù)訴訟法的規(guī)定上級法院發(fā)現(xiàn)案件審判中在證據(jù)上或者程序上存在問題時可以發(fā)回重審，證據(jù)方面的問題闡述為“事實不清、證據(jù)不足”，在不同案件、不同事實、不同法官思維方式和認(rèn)證能力的影響下，對案件事實清與不清，證據(jù)足與不足的標(biāo)準(zhǔn)也不同，而現(xiàn)行訴訟法沒有給出明確的答案。程序方面只有《刑事訴訟法》對違反法定訴訟程序的情形作了較為具體的規(guī)定，《民事訴訟法》和《行政訴訟法》以“可能影響案件正確判決”這一模糊條件帶過，“可能”二字造成有些法官“自由裁量”，有損訴訟程序的嚴(yán)肅性。其次是二審法院對發(fā)回重審的案件既可以裁定撤銷原判，發(fā)回原審人民法院重審；也可以在查清事實后改判。選擇性程序規(guī)定，使訴訟程序缺乏統(tǒng)一性和穩(wěn)定性，即在司法實踐中當(dāng)出現(xiàn)了發(fā)回重審的情由時，并不必然啟動發(fā)回重審程序。這樣在理論上既可能出現(xiàn)發(fā)回重審過度膨脹的狀況，因為二審法官可以盡可能地選擇發(fā)回重審程序；也有可能出現(xiàn)發(fā)回重審過度萎縮的狀況，因為二審法官可以盡可能地不選擇發(fā)回重審程序。這兩種情況都會使發(fā)回重審的價值得不到體現(xiàn)。再次由于發(fā)回重審的次數(shù)未受到限制，在理論上就明顯形成了一個無限循環(huán)、永無止境的訴訟怪圈，案件永遠(yuǎn)在一審與二審程序之間反復(fù)運作，案件永遠(yuǎn)無法結(jié)束，訴訟爭議永遠(yuǎn)得不到解決。損害司法審判活動的嚴(yán)肅性，動搖了民眾對審判權(quán)威的信仰心理，進(jìn)而影響司法公信力。

2 加強監(jiān)督和完善指導(dǎo)的途徑

2010年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于規(guī)范上下級人民法院審判業(yè)務(wù)關(guān)系的若干意見》（以下簡稱《意見》），在于規(guī)范上下級人民法院之間的審判業(yè)務(wù)關(guān)系，明確監(jiān)督指導(dǎo)的范圍與程序，保障各級人民法院依法獨立行使審判權(quán)。

上級法院對下級法院的監(jiān)督應(yīng)該保持在法律允許的監(jiān)督范圍內(nèi)，而不是對所有的工作進(jìn)行監(jiān)督，不然就會破壞我國的司法體制；對下級法院的指導(dǎo)也務(wù)必控制在法律規(guī)定的范圍內(nèi)。我國不同地區(qū)法院的業(yè)務(wù)能力存在一定差異，當(dāng)遇到重大疑難的案件，而以下級法院的業(yè)務(wù)水平難以解決的，上級法院應(yīng)給予適當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)，避免出現(xiàn)錯判或者誤判，保護(hù)當(dāng)事人的利益。

2.1 堅持獨立審判

上級法院對下級法院的監(jiān)督和指導(dǎo)要在切實保障下級法院獨立審判權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，不能以工作的監(jiān)督和指導(dǎo)變相對下級法院進(jìn)行干涉。上級法院對下級法院的具體問題或者某個具體的案件進(jìn)行特別的監(jiān)督和指導(dǎo)。對于具體問題、個別案件容易產(chǎn)生監(jiān)督和指導(dǎo)的異化，上級法院不能對下級法院的在辦理案件中的調(diào)查、法律適用問題等主動進(jìn)行干涉，必須保證下級法院的獨立審判權(quán)。

人民法院上下級之間是審級監(jiān)督關(guān)系，各級法院以審級獨立的方式依法獨立公正地行使審判權(quán)，對本院有權(quán)管轄的案件依法獨立公正地進(jìn)行審判。上級法院依法不能干預(yù)下級法院的依法獨立審判權(quán)，不能采用行政式的工作方法對下級法院審判案件行使“指揮權(quán)”，不能對下級法院所審理的個案的審判結(jié)果直接下結(jié)論。下級法院也無須就個案審判結(jié)果向上級法院請示匯報。但最高法院對某一法律或法律適用問題所作的司法解釋，全國各級法院都應(yīng)當(dāng)執(zhí)行；上級法院依法定程序?qū)€案作出的審判結(jié)論，下級法院應(yīng)當(dāng)服從并執(zhí)行，上級法院還要監(jiān)督其服從和執(zhí)行，這些都是依法定途徑進(jìn)行審判監(jiān)督的必然要求。

2.2 特殊案件提級管轄

《意見》規(guī)定：基層人民法院和中級人民法院對于已經(jīng)受理的下列第一審案件，必要時可以根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，書面報請上一級人民法院審理：重大、疑難、復(fù)雜案件；新類型案件；具有普遍法律適用意義的案件；有管轄權(quán)的人民法院不宜行使審判權(quán)的案件。上級人民法院對下級人民法院提出的移送審理請求，應(yīng)當(dāng)及時決定是否由自己審理，并下達(dá)同意移送決定書或者不同意移送決定書。上級人民法院認(rèn)為下級人民法院管轄的第一審案件，屬于本意見第三條所列類型，有必要由自己審理的，可以決定提級管轄。

移送管轄、提級管轄的方式，改變了長期存在的下級法院向上級法院請示案件的做法，這樣既堅持了審級獨立、各負(fù)其責(zé)的原則，又以報送和提審的制度解決了某些重大、疑難、復(fù)雜和具有典型性的案件需要上級法院把關(guān)并作出指導(dǎo)性裁判的問題；既充分保障了當(dāng)事人的訴權(quán)，又提高了司法透明度，是一項非常有意義的制度變革。

2.3 對發(fā)回重審制度進(jìn)行改革

《意見》規(guī)定：第一審人民法院已經(jīng)查清事實的案件，第二審人民法院原則上不得以事實不清、證據(jù)不足為由發(fā)回重審；二審人民法院作出發(fā)回重審裁定時，應(yīng)當(dāng)在裁定書中詳細(xì)闡明發(fā)回重審的理由及法律依據(jù)；第二審人民法院因原審判決事實不清、證據(jù)不足將案件發(fā)回重審的，原則上只能發(fā)回重審一次。

發(fā)回重審是由訴訟法規(guī)定的一項訴訟程序，二審法院必須依照法律規(guī)定行使這項權(quán)力，若是以法律之外的理由，就是濫用權(quán)力，破壞正常的法律程序。當(dāng)前比較可行的辦法是在認(rèn)真總結(jié)司法實踐的基礎(chǔ)上，采取完全列舉的方式確定違反法定程序可以適用發(fā)回重審的具體情形，以避免發(fā)回重審的隨意性。建議取消“事實不清、證據(jù)不足”這一發(fā)回重審的事實證據(jù)上的標(biāo)準(zhǔn)和理由。對違反法定程序的案件應(yīng)一律發(fā)回重審。如果發(fā)現(xiàn)一審判決違反了法定程序，無論是否會影響公正審理、正確判決，都應(yīng)當(dāng)通過啟動發(fā)回重審程序確認(rèn)其無效。應(yīng)當(dāng)在更大的范圍內(nèi)擴(kuò)大發(fā)回重審裁定貫徹審判公開原則的空間，在裁定中明確指出發(fā)回重審的法律依據(jù)和理由，并具體指出原判決錯誤之處，以加強對案件重審的指導(dǎo)，也有利于當(dāng)事人服判。二審法院審查發(fā)現(xiàn)一審判決存在發(fā)回重審的事由時，給予一審法院一次重審機會，一審法院就應(yīng)當(dāng)注意到問題的存在而加以糾正，因此對重審次數(shù)進(jìn)行限定。

2.4 完善業(yè)務(wù)指導(dǎo)

《意見》規(guī)定：最高人民法院通過審理案件、制定司法解釋或者規(guī)范性文件、發(fā)布指導(dǎo)性案例、召開審判業(yè)務(wù)會議、組織法官培訓(xùn)等形式，對地方各級人民法院和專門人民法院的審判業(yè)務(wù)工作進(jìn)行指導(dǎo)；高級人民法院通過審理案件、制定審判業(yè)務(wù)文件、發(fā)布參考性案例、召開審判業(yè)務(wù)會議、組織法官培訓(xùn)等形式，對轄區(qū)內(nèi)各級人民法院和專門人民法院的審判業(yè)務(wù)工作進(jìn)行指導(dǎo)；高級人民法院制定審判業(yè)務(wù)文件，應(yīng)當(dāng)經(jīng)審判委員會討論通過。最高人民法院發(fā)現(xiàn)高級人民法院制定的審判業(yè)務(wù)文件與現(xiàn)行法律、司法解釋相抵觸的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其糾正；中級人民法院通過審理案件、總結(jié)審判經(jīng)驗、組織法官培訓(xùn)等形式，對基層人民法院的審判業(yè)務(wù)工作進(jìn)行指導(dǎo)。

對具體問題和具體案件的監(jiān)督和指導(dǎo)主要體現(xiàn)在業(yè)務(wù)水平和工作方法上的指導(dǎo)。上級法院可以針對某一類案件的辦案經(jīng)驗和辦案技巧對下級法院進(jìn)行實務(wù)或者理論上的指導(dǎo)，可以聽取下級法院審判工作經(jīng)驗的匯報，交流研究某一法律的使用問題，討論疑難案件等。

要堅持通過考評對下級法院的監(jiān)督和指導(dǎo)。上級法院通過考評方案對下級法院進(jìn)行組織建設(shè)、審判工作、司法管理等方面進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。上級法院通過各項的考評指標(biāo)可以掌握下級法院的工作情況，對下級法院工作中存在的問題，上級法院可以通過考評監(jiān)督的形式及時發(fā)現(xiàn)，這種監(jiān)督效果是其他監(jiān)督形式無法比擬的。通過監(jiān)督，上級法院可以在具體工作問題上對下級法院提出指導(dǎo)意見，對下級法院的工作經(jīng)驗可以予以推廣，但是這種意見沒有強制執(zhí)行性，否則就會異化為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

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