地方政府融資平臺的運作風險防范分析

[摘 要]地方政府融資平臺通過財政預算、土地或其他公共資產的組合，建成資產和現金存量大致符合銀行融資標準的公司，并輔以財政補貼或公用事業收入作為還款擔保。融入的資金則根據地方政府偏好，投入當地基礎設施或各種工業建設。不可否認的是，目前地方政府融資平臺在運作過程中，仍然具有相當程度的風險，需要加以適時的防范。本文首先對地方政府融資平臺的發展進行了回顧，進而分析了地方政府融資平臺的融資特性，并在此基礎上，探討了地方政府融資平臺的運作風險與防范措施。

[關鍵詞]地方政府；融資平臺；運作風險；防范

[中圖分類號]F832 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2013）33-0136-02

1 地方政府融資平臺的發展回顧

70年代末開始的改革開放，使我國的地方政府獲得大量經濟資源和企業的實質所有權，地方政府的自有資金因而大量增加。如何靈活有效地運用這些資金成為地方政府的重要考量。同時，傳統的國家預算撥款和國有銀行貸款等融資渠道仍然受到計劃經濟體制的羈絆，無法滿足社會經濟發展需要，故中共中央也希望另建其他投融資渠道以緩解經濟建設的龐大融資需求。地方投融資平臺于是乘勢而生。早期的投融資平臺以信托投資公司為代表；自90年代后期始，城市投資公司得到了大力發展。信托投資公司與城市投資公司兩者有何異同呢？基本上，信托投資公司與城市投資公司都是在中央授權和默許下，由地方政府或行業部門建立的組織。兩者創立動機都是規避中央政府的管制政策、為地方政府籌集資金。首先，我國改革開放后，社會經濟發展產生龐大資金需求，但傳統的金融體系和融資渠道主要服務于計劃經濟部門（例如國有企業），故中央希望能另建新渠道滿足社會需求；另外，改革初期中央對外資的引進非常慎重，注重引資的安全性，因此希望建立“窗口公司”以便于管理[1]。其次，分權改革使地方政府發展地方經濟的動力大為增強，但傳統的國家預算撥款和國有銀行貸款等融資渠道仍然受到計劃經濟體制的羈絆。故當中央同意建立其他投融資渠道后，各地紛紛成立投融資平臺。例如，眾多地方信托投資公司的建立主要是為繞過中央銀行對商業銀行信貸指標的管控和對商業銀行固定資產投資額的限制。當信托投資公司的運作影響到金融秩序與總體經濟穩定時，中央又開始對此一制度安排加以限制。另外，信托投資公司與城市投資公司的資金的最終來源都是來自國有商業銀行；兩者均是高負債運作，且其負債多來自銀行貸款。例如，信托投資公司的自有資金大約只有10%，40%～60%的負債為銀行貸款。而城市投資公司平均資產負債率約70%，八成的負債來自銀行貸款。

2 地方政府融資平臺的融資特性

首先，就資金來源穩定性而言，地方財政預算依靠正式稅收和預算外收入。由于可以依靠國家機關合法執行權和行政力量向社會強制征收，財政的資金來源基本上是穩定的。在我國的改革開放進程中，金融體系是經濟中最薄弱且改革滯后的部門；龐大且不發達的國有銀行系統主導我國的金融體系。由于可供選擇的投資渠道不多，大部分社會儲蓄只能存入國有銀行系統。因此，就銀行系統的資金來源而言，也很穩定。相對照，地方政府投融資平臺的資金主要源于銀行貸款和委托存款。例如，由于信托投資公司被中央禁止吸收民眾儲蓄存款，其信貸資金主要向以高利率銀行拆借而來。另外，信托投資公司也借助地方政府行政力量，吸納地方政府轄區內的單位存款，許多地方政府都要從制度層面來專門為自己開設的信托投資公司吸收這種存款提供保障。近年的城市投資公司則是以政府擔保或公產抵押貸款[2]。但是，地方投融資平臺的這些資金來源并不穩固，很易受到總體經濟波動與中央宏觀政策變化的影響。

其次，就資金補償而言，財政收入屬強制征收，沒有補償問題；銀行吸收之資金要支付利息；然而，投融資平臺的資金須付出更高補償金，有時須以高利吸引資金。例如，信托投資公司的存款利率一般高于銀行存款利率20%～50%。

最后，就資金項目風險程度而言，因官員升遷競爭和組織內部運作缺乏監督，地方投融資平臺常將短期借貸資金用做長期項目投資，投資風險高。例如，信托投資公司將大量資金投入資本和技術密集產業或房地產，造成大量投資損失。近年來，城市投資公司將大量短期借貸投入基礎設施建設，也導致負債累累。一些地方的城市投資公司30%～50%的貸款成為銀行呆賬，其中又以縣級投融資平臺公司近80%的負債率最高。

3 地方政府融資平臺的運作風險與防范措施

3.1 地方政府融資平臺的運作風險

一是責任主體模糊。地方政府成立的投融資平臺法人治理結構不完善，責任主體不清晰。投融資平臺下屬除了企業法人，還有事業單位，甚至有些和政府職能部門一套人馬、兩塊牌子，這都使得市場化投融資“借、用、管、還”的責任主體無法清晰判斷。另外，往往貸款使用人是建設單位，大多數平臺公司對項目建設和資金使用都不實施管理，項目的最終受益也不屬于平臺公司，貸款資金實際上完全脫離借款人監控，如果出現償還問題，很難進行順利的追索[3]。

二是合規性風險。投融資平臺作為承擔有限責任的企業，地方政府對其債務的償還責任在法律上并不明確。也就是說如果地方政府拒絕償還此類債務，債權人利益在法律上的保障存在一定的不確定性。另外存在資本金出資不實的問題，一些地方政府單純重視融資平臺的融資功能，忽略了融資平臺還承擔經營管理的責任，以能拿到貸款為主要目的。在設立融資平臺時出現虛假出資、“借東墻補西墻”等問題，這都在合規上存在瑕疵。

三是政策性風險突出。地方政府通過投融資平臺進行融資，是為了規避我國相關法律和政策中有關地方政府不得借債的規定。目前財政部、發改委、央行等中央主管部門對地方政府通過投融資平臺舉借債務采取默認的態度，但今后相關政策是否會有變化尚難預料[4]。

四是政府支持風險。投融資平臺作為獨立法人向金融機構或在資本市場融資進行基礎設施建設，而基礎設施的公益性決定了其債務的償還很大程度上依賴于地方政府支持。而地方政府對其的支持力度是不確定的，尤其是那些成立時間不長、整合資源不多的城投公司。若同類政府投融資平臺較多，則政府支持的不確定性相對會更大。

3.2 地方政府融資平臺風險防范措施

一是在政策上放寬地方政府發行債券的權力。國家政府應當準許各地方政府在滿足一定條件的前提下，準許發行一定數量的地方性債券，發行的途徑可以應用如下兩種形式：一種是以中央財政部門作為中間人來代為發行相應的債券，這種債券也是由中央財政部門進行代理償還；另一種是通過地方財政部門直接來發行相應的債券。不管是采用哪一種方式，所發行債券的總體規模大小都是需要由中央財政部門來加以確定的，并且需要委托在國內具有較高資質的信譽評估公司對其等級加以評定。在允許地方政府發行債券的操作下，能夠將融資平臺的貸款所產生的風險轉化為更為可控的政府債務風險類型。當然，無論是采用何種方式，地方政府的債務規模不能高于其可支配收入。

二是對地方政府的出資行為加以詳細規定。國家應當對地方政府可注資的投資公司類型進行詳細規定，只有能夠進行交易并且可以獲得快速流通的資產才能夠注入到公司當中。其中，對政府的辦公建筑等類型的固定資產而言，如果想要將其注入到城市投資公司當中，就必須確保獲得職工代表大會的同意，而且還需要獲得地方人大的通過。在這種前提下，這些諸如固定資產在進行拍賣時不能夠再作為辦公用建筑。地方政府不得直接將法人單位的房產和土地產權及其證件劃撥到政府投資公司，政府注入到投資公司的注冊資本金不得再次作為資本金，投資公司相互之間不得擔保。

三是實行政企分開。政府融資平臺必須采取規范的公司治理結構或企業治理結構，政府官員不得兼任管理人員。明確規定融資責任主體為企業，債券主體是政府。

四是加強風險控制。所有抵押資產的價值都需經過資產評估公司和銀行的共同評估，評估應參照當地同等資產的價值[5]。所有融資平臺企業，必須有規范的、符合銀行信貸評估要求的財務報表，政府對融資的擔保和各種承諾無效。作為抵押的土地，銀行具有無條件的出售權。

參考文獻：

[1]毛建林.地方政府投融資平臺：體制根源、風險機理與規范發展——基于委托代理理論的一個分析框架[J].西南金融，2011（4）.

[2]林艷宏.從地方融資平臺的飛速發展揭示我國地方政府債務成因[J].中國外資，2011（8）.

[3]王飛，熊鵬.我國地方融資平臺貸款現狀與風險：規模估算與情景模擬[J].中國經濟問題，2011（1）.

[4]涂真.從地方債比較的視角分析地方融資平臺籌資問題和解決方案[J].經營管理者，2011（2）.

[5]郭賽君.我國地方融資平臺現存問題、對策及走向[J].財經界（學術版），2011（1）.