關(guān)于分稅制和土地財政關(guān)系的探析

[摘 要]為加強中央對地方的財政控制，保證中央宏觀調(diào)控的有效運行，1994年，我國實行分稅制改革，出現(xiàn)了“財權(quán)上收，事權(quán)下放”的趨勢，地方政府陷入了財政困境。為走出困境，土地財政漸露端倪。1998年的房地產(chǎn)改革，又成為土地財政的重要推手。土地財政為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進提供了經(jīng)濟保障，但其弊端也日漸明顯，房地產(chǎn)已經(jīng)捆綁我國的經(jīng)濟，土地財政的可持續(xù)性面臨嚴峻挑戰(zhàn)，還引發(fā)了一系列的社會問題。因此，分析土地財政和分稅制之間的關(guān)系，并探尋解決路徑，應該是當務之急。

[關(guān)鍵詞]分稅制；土地財政；房地產(chǎn)

[中圖分類號]F275 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2013）33-0110-02

1 前 言

改革開放前，我國實行統(tǒng)籌統(tǒng)支的財政體制。地方政府沒有相對獨立的利益空間和財政預算體系，無論是收入還是支出，都要聽從中央的統(tǒng)一安排。改革開放后，為了給地方經(jīng)濟的發(fā)展注入活力，1980年，中央改變以往財政上的集權(quán)做法，采取“劃分收支，分級包干”的方式，在財政上和地方分權(quán)。這種財政包干制和農(nóng)村集體土地的聯(lián)產(chǎn)承包責任制有頗多相似之處。地方政府征稅后，按預先確定的比例向中央上交收入，剩余部分由地方政府支配。

財政包干后，地方政府成為相對獨立的經(jīng)濟利益主體，發(fā)展經(jīng)濟的主動性和積極性被迅速激活。為維護本地的經(jīng)濟利益，在中央與地方之間，出現(xiàn)了博弈行為。由于信息的不對稱，中央并不能夠完全掌握地方政府的財政收支明細。一些地方政府采取隱瞞收入的辦法，千方百計減少上交中央的數(shù)額。相對于地方預算收入，中央預算收入不斷減少，“中央財政不但要靠地方財政的收入上繳才能維持平衡，而且還向地方政府借錢。”[1]中央在財政上逐漸失去主導權(quán)和控制地位。

為改變這種局面，1994年我國實行分稅制。設立分稅制的初衷是調(diào)整中央與地方的收入分配比例，加強中央對地方的財政控制。在行政機構(gòu)的設置上，設立了國家稅務局和地方稅務局。在稅種的制定上，設立了中央稅、地方稅以及中央地方共享稅。為了消除以往地方政府隱瞞收入的弊端，中央稅和中央地方共享稅不再由地方代為征收，而是由國家稅務局征收，中央稅完全由中央支配，中央地方共享稅按照事先確定的比例，由中央返還給地方。為了便于中央對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控，作為分稅制的配套措施，中央制定了財政轉(zhuǎn)移支付制度。財政轉(zhuǎn)移支付大致可以分為兩類：一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。前者按固定比例支付給地方，所占份額較少，后者依據(jù)地方發(fā)展需要，時間不固定，所占比例也不固定，但往往數(shù)額較大，所以地方政府對后者特別感興趣，于是地方政府“跑部錢進”的情況就屢見不鮮了，這也為腐敗的滋生打開了方便之門。

2 分稅制

分稅制改革后，地方的財政收入主要由兩部分組成：地方稅（包括中央地方共享稅返地方的部分）和來自中央的財政轉(zhuǎn)移支付。分稅制主要確定了國家和省之間的財政分權(quán)。在省市之間和市縣之間，稅收分權(quán)的設計思路基本上是一致的。在省市和市縣的范圍內(nèi)，都是上級政府從下級政府集中稅收收入，然后，上級政府再通過財政轉(zhuǎn)移支付將一部分收入返還給下級政府。在這種體制下，全國范圍內(nèi)，中央完全掌握了財政主導權(quán)。地方范圍內(nèi)，上級政府完全掌握了財政主動權(quán)。中央財政收入不斷提高，中央財政收入占全國財政收入的比例也不斷提高，客觀上為中央宏觀調(diào)控的實施提供了經(jīng)濟保障。

但分稅制改革也帶來了許多負面影響。通過對現(xiàn)行稅種的分析可以看出，像屬于中央稅的關(guān)稅，稅源比較穩(wěn)定且易于征收；像消費稅、營業(yè)稅、個人所得稅，稅源范圍廣。中央地方共享稅主要包括增值稅、企業(yè)所得稅和印花稅。對于增值稅，國家和地方按75∶25的比例分享，企業(yè)所得稅由國家和地方按6∶4的比例分享，而印花稅，中央分享其中的97%，地方只能得到剩余的3%。通過上述分析，我們可以看出，與工商業(yè)相關(guān)的稅收對地方財政貢獻不大，而且工商業(yè)發(fā)展周期長，見效慢，風險大。從20世紀80年代開始，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，很重要的原因就是地方政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大力支持，因為那時還是“企業(yè)財政”，地方政府的收入大部分源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。但在分稅制改革后，無論是國有企業(yè)還是集體企業(yè)，它的稅收都由國家稅務局負責，然后再按一定比例返還給地方政府。所以地方政府逐漸失去了支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的熱情，這也是后來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)衰退的重要原因之一。

分稅制改革將財權(quán)上收，但并沒有觸及地方行政職責的調(diào)整，地方的事權(quán)不但沒有減少，反而還有增多的趨勢。一些本應由中央統(tǒng)一擔負的職責現(xiàn)在卻要由地方政府來承擔，如教育、醫(yī)療、社會保障和城市建設這些關(guān)系國計民生的基礎費用都歸入了地方財政范圍。據(jù)統(tǒng)計，通過分稅制改革，中央集中了縣鄉(xiāng)基層一半的收入，但地方支出的總量不但沒有減少，而且還顯著的增加。縣鄉(xiāng)地方財政缺口不斷擴大。許多地方入不敷出，特別是縣鄉(xiāng)基層，收支嚴重不平衡。

為減少分稅制改革的阻力， 1994年，中央規(guī)定，土地收入屬于地方預算外收入，不再向中央上交。分稅制加強了中央對地方財政的控制，但同時也放縱了對地方財政預算外的約束。當預算內(nèi)收入不足時，地方政府可以名正言順地擴大預算外收入，甚至擴大制度外收入。由于土地資源的有限性和不可再生性，隨著中國城市化的飛速發(fā)展，土地價格一路飛漲，土地進入了地方政府官員的視線，土地財政應運而生。

3 土地財政

土地收入主要由三部分組成，一部分是土地出讓金收入，一部分是與此相關(guān)的各項稅收收入。我們通過對稅種進行簡單的分析，可以發(fā)現(xiàn)與土地相關(guān)的稅種大致有：房產(chǎn)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅和營業(yè)稅等，這幾項稅收都屬于地方稅。也就是說，土地出讓金和與此相關(guān)的稅收基本上是屬于地方政府控制的。除此之外，地方政府往往以儲備的土地作抵押，向城市融資貸款，這也構(gòu)成土地收入的重要組成部分。

由于信息的不對稱，監(jiān)管的不到位，土地轉(zhuǎn)讓收入是不公開、不透明的。對于縣鄉(xiāng)基層來說，預算內(nèi)收入僅僅能夠維持政府公職人員的薪酬和基本的辦公經(jīng)費。至于工業(yè)化、城市化的推進，地方公共服務水平的提高，基礎設施的建設，只能依靠預算外收入。

由于土地出讓金存在管理上的混亂，2007年，國務院出臺規(guī)定，土地出讓收入納入地方預算，歸地方支配，專款專用。雖然制度設計的動機是好的，但地方政府缺少實施的意愿，又缺少有效的監(jiān)督管理，這條規(guī)定的實施并不理想。土地財政并沒有因此得到遏制。

當然，僅僅是分稅制改革，還不能完全解釋土地財政備受地方政府青睞的原因。以GDP為核心的地方政府考核體系也是土地財政的重要推動因素。分稅制改革實現(xiàn)了中央與地方的經(jīng)濟分權(quán)，但中國的政治并沒有分權(quán)，地方政府官員的任免、升遷還是根據(jù)中央對地方的政績考核決定。實證研究表明，“更高的GDP增長率確實能讓地方官員獲得更多的晉升機會”。[2]

各地政府官員在經(jīng)濟上的競爭，其根本目的還是為了獲取政治上的資本，在以GDP為核心的政績考核體系下，以城市化和基礎設施建設為主要內(nèi)容的發(fā)展模式逐漸成形。地方政府官員為擴大財政收入，竭盡所能，大搞建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)。

我國城市土地在法律上屬于國家所有，但是對城市土地的占有、使用、收益和分配的權(quán)利是屬于地方政府的，對土地的征收和補償數(shù)額的決定權(quán)都集中在地方政府手里。地方政府在征地中掌握了主動權(quán)，在土地轉(zhuǎn)讓收入的利益分配中，地方政府成為最大的利益獲得方。2008—2011年，全國國有土地出讓金占地方本級財政收入的比重從35%提高到75%，占地方總財政收入的比重從18%提高到42%。[3]

土地財政最直接的后果就是房價的一路攀升。1998年我國推進住房改革，實行住宅用地和住宅用房的商品化，客觀上為地方政府賣地打開了廣闊的市場。為提高地價，政府熱衷于推動房價的上漲。房價越高，地價越高，反之亦然。土地出讓金的不斷增長成為房價上漲的重要推動力。土地出讓收入逐漸成為地方財政收入的主要來源，從1999年至2012年，土地出讓收入以30%的平均速度持續(xù)增長，到了2012年，土地出讓收入已經(jīng)接近3萬億元。房價的畸高，帶來了大量的“房奴”，房奴沉重的月供負擔，透支了他們的消費力，使得我國的消費動力明顯不足，阻礙了我國經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型。

國家設置土地出讓金的目的是促進城市土地的合理使用，提升和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。但地方政府一門心思地批地賣地，持續(xù)上漲的地價加大了工業(yè)用地、商業(yè)用地的成本，一些企業(yè)家辛辛苦苦做實業(yè)，還不如房地產(chǎn)行業(yè)的收入高，風險小，許多企業(yè)家放棄實業(yè)，投資建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)。與土地相關(guān)的行業(yè)成為資金流向最集中的區(qū)域，而與民眾生活息息相關(guān)的工商業(yè)的發(fā)展缺少資金的投入，使得我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)有畸形發(fā)展的趨勢。

土地財政是典型的寅吃卯糧的行為。我國的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓實質(zhì)上是土地使用權(quán)的出租行為，我國住宅用地的使用權(quán)一般為70年，工業(yè)用地為50年，商業(yè)用地為40年，而一屆政府的任期最多為5年，為使經(jīng)濟總量在自己的任期內(nèi)快速提高，地方政府往往只看重短期效益，不去考慮經(jīng)濟發(fā)展的持續(xù)性問題。在任期內(nèi)，最大限度的批地賣地。20世紀90年代以來，地方政府通過設立工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)來囤積土地。由于這些行為著眼于短期利益，所以我國的城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出盲目性、混亂無序的特點，為工業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級、經(jīng)濟的持續(xù)性發(fā)展都帶來了巨大隱患。

2001年4月，國務院在《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》中明確指出：“為增強政府的調(diào)控能力，如果地方政府有條件，可以對建設用地試行儲備制度”。 [4]這個通知發(fā)出以后，為地方儲備土地提供了依據(jù)，地方政府通過各種形式儲備土地，以土地作為抵押，大舉向銀行申請信貸。這種以國有土地為擔保的信貸方式，造成了地方政府債務的不斷增長。

由于房價的不斷走高，拆遷補償費用也越來越高。盡管我國土地法明確規(guī)定，城市土地屬于國家所有，但因城市土地升值而帶來的收益卻歸原來的土地使用者所有，因為拆遷而暴富的城中村居民和城郊居民的大量出現(xiàn)，他們其中一些人，搖身一變，成了食利階層，依靠房租生活，不思進取，引發(fā)了一些社會問題。這種現(xiàn)象進一步擴大了貧富差距，也有失社會主義的公平原則。

土地財政的出現(xiàn)是分稅制改革和地方政績考核體系綜合作用的結(jié)果，要改變這種趨勢，首先要理順財政收支關(guān)系。中央和地方在財權(quán)與事權(quán)的設置上一定要平衡。目前，地方政府承擔著大量的公共服務的職能，但由于現(xiàn)有的財稅體制，使得基層政府財政的自給能力非常弱。要改變這種狀況，中央要將地方政府的一些公共服務職能主動承攬過去，還要加大財政轉(zhuǎn)移的支付力度，積極培育地方新的經(jīng)濟增長點和稅源，減輕政府對土地收入的過度依賴，讓地方的財政結(jié)構(gòu)更加規(guī)范、合理和健康。

其次，我們要改變以GDP為核心的政績考核體系。我們現(xiàn)在的政績考核體系，將經(jīng)濟的發(fā)展與官員的升遷直接掛鉤，只單純考核經(jīng)濟總量的增長，而不考核經(jīng)濟增長的質(zhì)量，不考核經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性。這種考核方式其實是對地方政府無序式、浪費式、殺雞取卵式發(fā)展模式的變相支持與鼓勵。對地方政績的考核應該是綜合體系，要包括公共服務、環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性等硬指標，除此之外，還要包括群眾的滿意度和幸福指數(shù)等軟指標。

在土地的征收中，要擴大民眾的話語權(quán)，要擴大民眾的參與度。我國現(xiàn)行土地法規(guī)定：“國家出于公共利益的需要，可以對集體土地征用。”但是什么是公共利益，法律一直沒有作出明確界定，這為地方政府大肆征用土地提供了借口。一些地方以公共利益的名義，大規(guī)模的征地、儲備土地和賣地的根本目的還是為了搞好形象工程，提高自己的政績。在征地、賣地的過程中，一些地方官員和開發(fā)商聯(lián)合起來，侵犯被征地民眾的合法權(quán)益，出現(xiàn)了大量的腐敗現(xiàn)象。國家一定要出臺法律，明確界定公共利益的含義，明確土地產(chǎn)權(quán)的主體，明確被征地民眾的市場經(jīng)濟主體地位，才能遏制這種情況的蔓延。

土地財政引發(fā)的諸多問題，歸根結(jié)底，還是行政權(quán)力過于集中且缺少有效監(jiān)督所致。土地出讓應該是市場行為，而不是行政行為。土地財政帶來的大部分收益，被政府和開發(fā)商分享，因土地財政而引起的負面影響，諸如房價暴漲、農(nóng)民失地等卻要由普通民眾來承受其結(jié)果。強制拆遷、強制征用引起的社會矛盾和官員腐敗問題，使政府面臨嚴重的信任危機，已經(jīng)威脅社會的穩(wěn)定和諧和經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。要從根本上解決這些問題，就要改變政績考核“唯上不唯下”的弊端，讓群眾有效參與監(jiān)督，建立權(quán)責統(tǒng)一型政府，真正實現(xiàn)政府治理結(jié)構(gòu)的質(zhì)變。

參考文獻：

[1]周飛舟.分稅制十年： 制度及其影響[J].中國社會科學，2006（6）.

[2]尹超.制度分割下地方政府“土地財政”之轉(zhuǎn)型路徑探析[J].中南大學學報，2012（7）.

[3]蔣省三，劉守英.土地財政的緣由與風險[J].新青年權(quán)衡，2006（3）.