中國政策性銀行改革與發展

[摘 要]隨著我國金融體制日益成熟，金融深化的加深，政策性銀行的歷史性任務的完成，政策性銀行從體制、內部治理和資本充足率等方面日益暴露出問題，因此對政策性銀行的改革勢在必行。改革中在順應國際趨勢的同時，要結合中國的實際情況，立足現實，實現我國政策性銀行的可持續發展。

[關鍵詞]政策性銀行；改革與發展；可持續性

[中圖分類號]F832 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2013）33-0089-02

1994年為使四大國有商業銀行擺脫“一身二任”——既經營商業業務，又經營政策性業務，分離兩種不同形狀的業務，隨后建立了三家政策性銀行，分別為中國農業發展銀行、國家開發銀行和中國進出口銀行。當前我國政策性銀行面臨自身制度不健全、資本充足率低、法律制度和監管體系的不完善等問題，因此我國政策性銀行改革轉型勢在必行。在堅持我國政策性銀行改革與可持續性發展過程中，既要借鑒和順應國際上政策性銀行改革發展的趨勢，也要結合中國的實際情況和金融生態環境的現實因素，走出一條有中國特色的政策性銀行改革和持續性發展的道路。

1 我國政策性銀行發展現狀

政策性銀行是由國家政府創立、參股并保證運行，以深化和協調社會經濟為宗旨，不以贏利為目的，通過特定領域進行有關政策性融資業務活動的金融機構。我國最初建立政策性銀行，一方面是服務于經濟體制轉軌，另一方面是使當時的四大專業銀行能夠擺脫政策性貸款的業務，完全轉向商業化銀行。隨著我國社會主義市場經濟的不斷推進和完善，金融體制日益成熟，政策性銀行的歷史性階段任務也隨之完成。2012年中央文件中提出中國農業發展銀行須進一步發揮政策性銀行在服務國家宏觀調控、促進“三農”發展中的職能作用，一如既往的支持國家糧棉購銷儲業務為主體，以支持農業產業化經營、農業農村基礎設施建設和生態農業建設為重點，做支持新農村的銀行。中國進出口銀行是直屬國務院領導，注冊資本金為50億元人民幣，并且全部由政府出資。中國進出口銀行的主要職責是貫徹執行國家產業政策、外經貿政策、金融政策和外交政策，為廣大我國機電產品和高新技術產品出口，促進對外關系發展和經濟貿易合作，提供政策性金融的支持。國家開發銀行把融資優勢和政府組織優勢相結合，十年中，累計向“兩基一支”領域的重要行業4000多個項目發放貸款16000多億元。2008年12月，國家開發銀行轉型為國家開發銀行股份有限公司，這使我們關注我國政策性銀行的現狀及問題。

2 中國政策性銀行改革的必要性

2.1 政策性銀行改革是解決其自身制度不健全有效途徑

從內部治理看，政策性銀行的經營方式并不是按照市場化經營，缺乏市場約束機制，在我國至今仍沒有建立一套有關政策性金融的法律法規，政策性銀行業務運行受到政府干預程度較大，很大程度上增強了自身的“尋租”以及逐利行為。因此，通過政策性銀行自身制度的改革，使其在金融不斷深化的經濟背景下，能夠實現資源優化配置和可持續發展。

2.2 政策性銀行改革是解決其資本充足率低的內在要求

資本充足率是衡量銀行抵御風險能力的指標，只有在資本金充足的前提下，銀行才能持續擴張市場，開展新業務。我國政策性銀行的資本充足率較低，財政撥付存在嚴重不足的現象。與國外政策性銀行資本金全額撥付和動態追加相比，我國的政策性銀行施行分期撥付的方式，并且之后沒有進行后續的財政補充。

2.3 政策性銀行改革是解決與商業銀行不公平競爭的必然選擇

政策性商業銀行具有資金來源低成本優勢，一方面，在國家信用支持下可以享受優惠利率補貼以較低的成本發行中長期金融債券。另一方面則是利用中長期貸款業務和較早進入某些領域的優勢更容易在競爭激烈的項目中取得勝利。政策性銀行改革是解決與商業銀行的不公平競爭問題的必然選擇。

3 我國政策性銀行改革和發展的路徑

國家開發銀行主要支持“兩基一支”的項目建設，中國農業發展銀行重在解決“三農”問題，中國進出口銀行是我國外經貿支持體系的重要力量。目前我國“三農”建設、基礎設施建設、“走出去”戰略仍然需要中國農業發展銀行和中國進出口銀行的支持。為的是使政策性銀行能夠更好地服務國家發展戰略，其業務范圍、經營機制和相關法律的建立等方面必須進行改革，使其可持續發展。

3.1 加快立法，規范政策性銀行經營范圍

國內外政策性銀行正在普遍實施減少或取消政府支持政策，因此政策性銀行不得不走一條生存和發展之路，這無疑將不同程度的與商業性銀行產生業務摩擦和競爭。筆者認為，出現競爭關系并沒有什么不對，這表明我們市場經濟發展到了這樣一種階段，由于一些政策性業務現在不需要補貼，政策性自然向商業性靠近。但是，最高金融決策和監管部門必須制定相關法律和政策要求政策性銀行所經營或兼營的商業性業務應該是其政策性業務相關或其適度延伸，不能與商業銀行展開正面的市場競爭，因此政策性銀行要避免與商業性銀行同質發展，應自主尋找自己的優勢領域。

3.2 拓寬政策性銀行籌融資的渠道

政府對政策性銀行的財政融資日趨遞減，支持方式由直接支持向間接支持轉變，其表現為：政策性銀行主要依靠國家信用支持面向市場發行債券籌措資金。而現階段在金融市場水平比較低，扶持力度比較小的條件下，政策性銀行無法獲得充足的資金。此時政策性銀行應該擴大籌資的范圍，向中央銀行借款、發行金融債券、吸收客戶存款和同業拆借等；在保證中國農業發展銀行和進出口銀行政策性不變的前提下，可以借鑒已經完成商業化的國家開發銀行吸收資金的途徑，適時適當的拓寬資本金的來源。

3.3 推進政策性銀行向綜合性開發金融機構的轉型

綜合性開發金融機構是一種制度安排，它介于商業金融機構和政策性金融機構之間。通過利用市場化手段，在保持自身可持續發展的基礎上，實現國家政策和戰略導向服務。要建立綜合性開發金融機構就必須在實現政策性目的和市場化運作相結合的同時，實現政策性業務與商業業務在制度上的分離。隨著經濟環境的變化，國家開發銀行實現商業化的同時，中國進出口銀行和中國農業發展銀行的業務范圍已經逐漸松動、拓寬。中國進出口銀行是我國對外金融的主體之一，可以圍繞國家一直強調的“走出去”戰略實現金融產品和服務的創新；利用市場手段和投資銀行的職能服務于跨國企業的并購重組，發動銀團貸款等項目為其提供大額信貸資金，增加資金流入，實現可持續發展。中國農業發展銀行正是“十二五”規劃中提出的城鎮化和社會主義新農村的建設的主要力量，要積極發揮長期服務于“三農”的優勢，為城鎮化的建設提供咨詢和資金支持。政策性銀行向綜合性開發金融機構轉型，正是通過“看不見的手”調節政策性金融存在的“尋租”、資源配置不合理等機制問題，使其滿足現階段我國的發展政策的同時，滿足政策性銀行的運行效率。

筆者認為，政策性銀行的發展要依靠一國經濟發展階段的特征和國家發展階段戰略要求，并不是“完全商業化”就是最好的選擇和最終的發展方向?，F階段，我國政策性銀行改革與發展要立足自身實際，吸收借鑒國際先進做法，堅持具體問題具體分析的原則。進出口銀行是以支持性金融為主要特征，因此應該繼續保持與強化政策性，拓展進口和對外投資方面的服務領域。中國農業發展銀行的主要特征為補償性金融，因此要繼續推動“三農”政策，同時完善整個農村金融服務體系、商業金融和民間金融的協調發展。雖然國家開發銀行已經進行了商業化改革，但是對于三家政策性銀行的改革和發展必須立足實際，實行差異化管理，使其相對穩定和可持續的發展，實現社會效用的最大化。

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[作者簡介]褚廣璐（1989—），漢族，女，遼寧大學，經濟學，研究生。