南水北調(diào)生態(tài)補(bǔ)償“克難”

10月，位于北京通州區(qū)臺(tái)湖鎮(zhèn)的通州水廠開(kāi)工建設(shè)，明年底，通州市民將用上來(lái)自南水北調(diào)中線水源地丹江口水庫(kù)的水。通州水廠一期供水能力將達(dá)20萬(wàn)噸/日，同步建設(shè)的還有3.5公里配水管網(wǎng)與新城現(xiàn)有管網(wǎng)連接，能基本滿足“十二五”末通州新城的供水需求。

這只是北京市南水北調(diào)配套工程的一個(gè)縮影。

由于降雨時(shí)空分布嚴(yán)重不均，缺水問(wèn)題一直困擾中國(guó)北方，北京的水資源量更遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)際公認(rèn)的人均1000立方米缺水下限。此時(shí)，“嗷嗷待哺”的北京，83公里的輸水干線、總庫(kù)容約4000萬(wàn)立方米的調(diào)蓄工程等配套項(xiàng)目都在緊鑼密鼓的建設(shè)中，以確保南水北調(diào)水源調(diào)得進(jìn)、用得上、配得出。

一年后的秋季，除北京之外，中線工程還將重點(diǎn)改善沿線100多座城市、1.1億人口的嚴(yán)重缺水狀況。

然而，從北京沿著干渠一路往南1277公里，途經(jīng)天津、河北、河南，到達(dá)工程的水源地——湖北省十堰市丹江口水庫(kù)，另一組數(shù)字和景象卻不免讓人隱隱擔(dān)憂。

水源區(qū)生態(tài)告急

作為總體項(xiàng)目之一，丹江口水庫(kù)的壩頂高度已由原來(lái)的162米提高到176.6米，并已完成驗(yàn)收，只等蓄水后正式通水。

記者近期從湖北省社科院獲取的一份研究報(bào)告卻顯示：水庫(kù)加高工程對(duì)庫(kù)區(qū)生態(tài)影響深遠(yuǎn)。

報(bào)告稱，由于水位抬高，水庫(kù)面積將由745平方公里擴(kuò)大到1050平方公里，庫(kù)區(qū)原有的一部分陸地變成水域，原天然河道流速減緩，水體對(duì)污染物的降解自凈能力下降；水庫(kù)面積的增加，會(huì)導(dǎo)致植被損失、植物數(shù)量和種類(lèi)產(chǎn)生變化。

此外，水庫(kù)淹沒(méi)陸地將造成野生動(dòng)物生存環(huán)境惡化，野生動(dòng)物種群數(shù)量、分布范圍變化；水生生物及魚(yú)類(lèi)資源種類(lèi)、水文情勢(shì)也會(huì)出現(xiàn)不穩(wěn)定狀況。

這僅僅是蓄水后的水庫(kù)即將面臨的生態(tài)情況。

丹江口水庫(kù)在湖北的水源地主要包括漢江中上游十堰市的丹江口市、鄖西縣、鄖縣、張灣區(qū)和武當(dāng)山特區(qū)，遠(yuǎn)期還規(guī)劃從三峽水庫(kù)調(diào)水。

據(jù)中國(guó)水科院一名不愿具名的研究員介紹，由于水源地工程帶來(lái)的生態(tài)傷害，十堰市的水土流失面積超過(guò)1.19萬(wàn)平方公里，占該市國(guó)土面積的50%以上，平均年流失土壤2億噸以上，相當(dāng)于60萬(wàn)畝耕地的耕層土量，山體滑坡、極端氣候的隱患比從前大大提升。

“一旦發(fā)生較為嚴(yán)重的生態(tài)問(wèn)題，不僅中線工程會(huì)功虧一簣，水源區(qū)人民的生活和生產(chǎn)也將遭遇不可逆轉(zhuǎn)的災(zāi)難。”上述研究員對(duì)《支點(diǎn)》記者表示。

拋開(kāi)工程原因，中線水源地及沿線的水污染防治和水環(huán)境保護(hù)工作本身也沒(méi)有引起足夠的重視。丹江口水庫(kù)有十幾條支流匯入，其中，神定河、泗河和犟河等由于沿河工業(yè)和生活廢、污水的排入，為劣Ⅴ類(lèi)，對(duì)水庫(kù)水質(zhì)構(gòu)成嚴(yán)重威脅。

整個(gè)漢江流域的情況都不太樂(lè)觀。

丹江口水庫(kù)明年正式送水后，每年將向北方調(diào)水95億立方米，約占入庫(kù)徑流量的24.5%，占漢江中下游水環(huán)境容量的26%。如不采取相應(yīng)保護(hù)與補(bǔ)救措施，不光主要供水區(qū)漢江中上游的生態(tài)會(huì)遭遇威脅，漢江中下游的生態(tài)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也會(huì)受到影響，如水文情勢(shì)、灌溉、航運(yùn)、居民用水、財(cái)政收入等。

跨流域調(diào)水應(yīng)該以不影響本流域?qū)λY源的使用為前提，這是世界各國(guó)調(diào)水的重要原則與慣例。于是，國(guó)內(nèi)許多專家學(xué)者紛紛呼吁，對(duì)南水北調(diào)中線工程水源區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。

生態(tài)補(bǔ)償由來(lái)已久

武漢大學(xué)區(qū)域發(fā)展研究院院長(zhǎng)伍新木在接受《支點(diǎn)》記者采訪時(shí)介紹，根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，南水北調(diào)中線水源區(qū)的大部分被劃歸于限制開(kāi)發(fā)區(qū)甚至禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，以保護(hù)生態(tài)和水質(zhì)，確保“一庫(kù)清水北送”。

“就算拋開(kāi)生態(tài)因素不談，根據(jù)平等發(fā)展權(quán)的理論，生態(tài)區(qū)群眾的發(fā)展權(quán)也應(yīng)該得到補(bǔ)償?！蔽樾履菊f(shuō)，限制發(fā)展給原本經(jīng)濟(jì)就不發(fā)達(dá)的十堰市設(shè)置了更多的障礙。

實(shí)際上，自“十一五”以來(lái)，中國(guó)在流域生態(tài)補(bǔ)償方面已經(jīng)做了大量卓有成效的工作。

2007年，原國(guó)家環(huán)保總局印發(fā)的《關(guān)于展開(kāi)生態(tài)補(bǔ)償工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確了開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的重點(diǎn)領(lǐng)域和工作要點(diǎn)，其中跨界流域被列為四大重點(diǎn)領(lǐng)域之一；2008年，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于下達(dá)三江源等生態(tài)保護(hù)區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金的通知》指出，增加的中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付全部用于天然林保護(hù)工程、青海三江源和南水北調(diào)中線工程丹江口庫(kù)區(qū)及上游地區(qū)所轄縣區(qū)的補(bǔ)償；2009年，財(cái)政部印發(fā)了《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付（試點(diǎn)）辦法》，把生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展到制度化、常態(tài)化的階段。

具體到中線工程，為了減輕調(diào)水對(duì)漢江流域帶來(lái)的不利影響，國(guó)家已將漢江中下游興隆水利樞紐、引江濟(jì)漢、部分閘站改造、局部航道整治等四項(xiàng)治理工程納入總體工程中，并全額投資建設(shè)，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資中也單列了近4.4億元，用于漢江中下游水質(zhì)保護(hù)、生態(tài)影響防護(hù)和水質(zhì)監(jiān)測(cè)站網(wǎng)的建設(shè)。

湖北省水利廳南水北調(diào)辦公室副主任郭新明在接受《支點(diǎn)》記者采訪時(shí)介紹，對(duì)于漢江中上游的水污染防治和水土保持規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，國(guó)家都有明確的規(guī)定，財(cái)政對(duì)丹江口庫(kù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付力度也在逐年增強(qiáng)。

“僅2012年，中央財(cái)政就劃撥了將近6.4億元用于庫(kù)區(qū)的保護(hù)和治理?！惫旅髡f(shuō)，除了財(cái)政補(bǔ)償，受水區(qū)與水源區(qū)地方政府的對(duì)口扶持也已經(jīng)展開(kāi)。目前，北京9個(gè)縣市區(qū)與十堰市的對(duì)口幫扶工作規(guī)劃已經(jīng)進(jìn)入最后的編制階段，一些環(huán)保企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)、種植標(biāo)準(zhǔn)化企業(yè)也正在與十堰進(jìn)行對(duì)口協(xié)作上的溝通。

記者查閱國(guó)務(wù)院2013年4月批復(fù)的《丹江口庫(kù)區(qū)及上游地區(qū)對(duì)口協(xié)作工作方案》了解到，國(guó)家已經(jīng)明確要求受水區(qū)對(duì)水源區(qū)進(jìn)行生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、傳統(tǒng)工業(yè)升級(jí)、人才資源開(kāi)發(fā)、科技支持、經(jīng)貿(mào)交流合作、生態(tài)環(huán)保合作和增強(qiáng)公共服務(wù)能力等7個(gè)方面的結(jié)對(duì)幫扶。

生態(tài)補(bǔ)償要靠“幾條腿走路”

即便生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題已經(jīng)引發(fā)重視，卻還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能消除中線調(diào)水對(duì)水源區(qū)生態(tài)環(huán)境的影響，而由此產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題或許更為深遠(yuǎn)。

據(jù)十堰市市長(zhǎng)張維國(guó)今年8月下旬的公開(kāi)發(fā)言，自南水北調(diào)中線工程開(kāi)工建設(shè)以來(lái)，全市已先后關(guān)停了15種重污染小企業(yè)329家、遷建125家，同時(shí)拒批160個(gè)可能有污染的風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目。

湖北省委黨校副校長(zhǎng)陶良虎提供的資料進(jìn)一步解讀了這項(xiàng)數(shù)據(jù)：對(duì)十堰相關(guān)工業(yè)項(xiàng)目的整頓，將導(dǎo)致該市一年損失GDP數(shù)十億元；企業(yè)遷建停產(chǎn)造成的職工失業(yè)，將讓財(cái)政年增加支出數(shù)千萬(wàn)元；為確保水質(zhì)安全而投建的污水處理廠資金缺口巨大，僅以神定河污水處理廠為例，其年運(yùn)行費(fèi)用需3900萬(wàn)元，年缺口經(jīng)費(fèi)卻高達(dá)2600萬(wàn)元；中線工程大壩加高后，淹沒(méi)已進(jìn)入投產(chǎn)期的特色產(chǎn)業(yè)基地25萬(wàn)多畝，僅此就將使庫(kù)區(qū)農(nóng)民直接減少收入5億多元。

面對(duì)這些“潛在”而“無(wú)法準(zhǔn)確估量”的數(shù)字，中國(guó)當(dāng)前的普遍做法卻是，生態(tài)補(bǔ)償依然主要依賴政府補(bǔ)償。但由于各大流域都出現(xiàn)了不同程度的生態(tài)危機(jī)，如果僅僅依靠財(cái)政投入進(jìn)行補(bǔ)償，必然給國(guó)家財(cái)政造成負(fù)擔(dān)，更容易出現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償金不到位的問(wèn)題。

伍新木認(rèn)為，進(jìn)行流域生態(tài)補(bǔ)償如果僅以政府為主導(dǎo)、而未充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，更多的流域資源利用者和受益者會(huì)免費(fèi)享受“流域公共產(chǎn)品”而不用承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用，不利于實(shí)現(xiàn)流域資源利用的公平。

更何況光靠數(shù)字還不能說(shuō)明全部問(wèn)題。

“在生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中，還存在一些操作上的難度?！碧樟蓟⑻寡裕m然國(guó)家出臺(tái)了受水區(qū)與調(diào)水區(qū)之間的對(duì)口幫扶指導(dǎo)意見(jiàn)，但由于對(duì)幫扶力度并沒(méi)有硬性規(guī)定，所以很多措施有可能流于表面。而由于地方之間貢獻(xiàn)大小不一樣、受益程度不一樣，補(bǔ)償力度難以全部滿足要求。

在陶良虎看來(lái)，對(duì)水源地的生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該考慮四個(gè)方面的因素：為確保水質(zhì)安全犧牲發(fā)展而產(chǎn)生的機(jī)會(huì)成本；為水源涵養(yǎng)而進(jìn)行的綠化投入；工業(yè)污染及生活污水的治理開(kāi)支；交通等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及民生投入。

創(chuàng)新方式化解生態(tài)補(bǔ)償難題

流域生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題在引發(fā)了官方與非官方的重視之后，卻一度陷入了“誰(shuí)來(lái)補(bǔ)”、“補(bǔ)給誰(shuí)”、“補(bǔ)多少”的迷茫中。

無(wú)獨(dú)有偶，在9月底結(jié)束的第五屆歐亞經(jīng)濟(jì)論壇上，與會(huì)專家也不約而同地談起了中國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題。

中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院生態(tài)文明中心副主任張惠遠(yuǎn)認(rèn)為，中國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制面臨立法缺失、執(zhí)行困難、補(bǔ)償不足等問(wèn)題，他建議相關(guān)法律應(yīng)增加生物多樣性補(bǔ)償條款，地方、部門(mén)政府的配套政策也應(yīng)該跟上。

伍新木則提倡用“水源資本化”來(lái)提升生態(tài)補(bǔ)償?shù)男省?/p>

“我覺(jué)得目前中國(guó)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償創(chuàng)新，最重要的突破口是實(shí)施水資源的資本化、市場(chǎng)化改革，改變水資源無(wú)償?shù)蛢r(jià)占用的狀況，讓水資源的價(jià)格能充分反映水資源的供求關(guān)系和稀缺性，反映水的全部生產(chǎn)成本和經(jīng)營(yíng)成本，反映水環(huán)境水生態(tài)的治理成本和修復(fù)成本。”伍新木說(shuō)。

這一觀點(diǎn)與陶良虎不謀而合，他認(rèn)為將來(lái)應(yīng)該讓水資源的價(jià)格真正反映其稀缺程度，輔助探索資源使用權(quán)、排污權(quán)交易等市場(chǎng)化的補(bǔ)償模式。

在具體操作上，陶良虎建議完善水資源的合理配置和有償使用制度，比如建立取用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃交易機(jī)制，探索區(qū)域內(nèi)污染物排放指標(biāo)有償分配機(jī)制，并最終形成政府管制下的排污權(quán)交易，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制降低治污成本，引導(dǎo)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者和受益者之間通過(guò)自愿協(xié)商實(shí)現(xiàn)合理的生態(tài)補(bǔ)償。

在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算創(chuàng)新方面，陶良虎建議適當(dāng)區(qū)分核心水源區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)等不同生態(tài)功能區(qū)位，體現(xiàn)補(bǔ)償與成本付出相對(duì)應(yīng)的原則。

具體到丹江口庫(kù)區(qū)，可以將所在區(qū)縣的調(diào)水量、水質(zhì)保護(hù)關(guān)停轉(zhuǎn)產(chǎn)企業(yè)所受的損失、農(nóng)林水生態(tài)治理經(jīng)費(fèi)、垃圾處理廠配套及運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等成本作為補(bǔ)償分配的考量因素。

至于 “錢(qián)從哪里來(lái)”的問(wèn)題，郭新明建議將來(lái)可以在水價(jià)中提取一定的資金用于支持和幫助水源區(qū)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)，同時(shí)適當(dāng)壓縮工程建設(shè)成本、固定資產(chǎn)折舊和運(yùn)行管理費(fèi)用支出，以保證水價(jià)的基本穩(wěn)定。

不過(guò)，在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付依然會(huì)是生態(tài)補(bǔ)償資金的重要來(lái)源，對(duì)其創(chuàng)新的方向在于，建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

橫向轉(zhuǎn)移支付不同于中央財(cái)政的直接撥付，它是指資金直接從財(cái)力富裕地區(qū)轉(zhuǎn)移至生態(tài)補(bǔ)償區(qū)，在彌補(bǔ)資金缺口的同時(shí)，也能極大緩解中央財(cái)政財(cái)力緊張的局面。這種方式既有利于提高轉(zhuǎn)移支付的透明度，也減少了中間環(huán)節(jié)，讓支付資金到位更快。

除了資金支持，補(bǔ)償內(nèi)容也有創(chuàng)新的空間。比如，綠色技術(shù)及教育援助。由受益地區(qū)出技術(shù)、出人力來(lái)研究解決限制開(kāi)發(fā)地區(qū)在環(huán)境保護(hù)中遇到的技術(shù)難題；也可以由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)定期有針對(duì)性地安排技術(shù)支持，幫助限制開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展無(wú)污染的替代產(chǎn)業(yè)或生態(tài)產(chǎn)業(yè)。（支點(diǎn)雜志2013年11月刊）