機構改革下一步

全會通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》，貫徹黨的十八大關于建立中國特色社會主義行政體制目標的要求，以職能轉變為核心，繼續簡政放權、推進機構改革、完善制度機制、提高行政效能，穩步推進大部門制改革，對減少和下放投資審批事項、減少和下放生產經營活動審批事項、減少資質資格許可和認定、減少專項轉移支付和收費、減少部門職責交叉和分散、改革工商登記制度、改革社會組織管理制度、改善和加強宏觀管理、加強基礎性制度建設、加強依法行政等作出重大部署。

——《中國共產黨第十八屆中央委員會第二次全體會議公報》

上世紀八十年代，機構改革作為政治體制改革的一部分來進行的，所遵循的邏輯是先確定黨政的權力邊界（黨政分開），然后確定政府與社會和企業即后來的市場的關系（權力下放），最后是機構改革，解決政府自身的問題。這一改革的邏輯后來發生了變化，也就是在沒有解決前兩者問題的情況下著重了機構改革。

眼下機構改革又成為了熱議的話題。未來的方向是什么？

三十年里的六次改革

改革開放以來，我國的機構改革已經進行了六次。

改革涉及的內容基本上可以概括為四個方面。一是機構和人員的精簡。從1982年開始的第一次機構改革一直到1998年的第四次機構改革，一個令人印象深刻的改革就是機構的精簡，尤其是第四次機構改革，國務院的部門和人員幾乎精簡了一半。

二是政府職能轉變。從1988年的第二次改革提出轉變政府職能以后，后來的每一次機構改革都以圍繞“轉變政府職能”為中心，最先是使政府的職能能夠適應社會主義市場經濟體制的要求，然后是向服務型政府的轉變。第四次機構改革一舉撤銷了10個如電力工業部、化學工業部之類的工業經濟管理部門，這些部門在計劃體制下擔負了配置資源的責任，而現在則由市場取代。第五次機構改革重組了中央的一些部門，建立了像銀監會、國資委之類更符合市場要求的機構。而第六次機構改革進行的大部制改革，其出發點則是如何提高政府的行政與服務效率。

第三，進行了一系列管理體制和制度方面的改革，比如廢除了領導干部的職務終身制，在行政系統建立了首長負責制，建立了公務員制度、行政監督制度、財稅制度等，另外在行政區劃上也進行了一些改革。

第四部分的內容涉及權力結構的重組。改革打破了原有的國家一統天下的局面，政府的權力開始被市場和社會分割，國家、社會和市場的格局開始形成，政府掌握社會全部資源的狀況被改變。此外，政府內部部門之間的結構和權力關系也進行了調整。

這一進行了三十年的機構改革有三個重要的轉折點：一是從黨政的改革轉向政府的改革。二是由市場經濟體制的確立導致的政府改革，從單純的精簡機構和人員規模的改革轉向以“轉變職能”為主旨的改革。三，政府職能的轉變從適應市場經濟體制的要求進一步轉向社會管理和公共服務。

特征和局限

六次機構改革總體而言，呈現了一些特征。

特征之一是自上而下的改革方式。中國機構改革主要是一種自上而下的改革，這表明改革的動力首先來自上層。在新制度經濟學理論看來，自上而下的變革是一種強制性變革，這一變革的動力來自于國家想降低它的管理社會的交易成本。機構改革中不斷出現的機構精簡和人員精簡（比如第一次改革將國務院100個部減少到61個，第四次改革將國務院的部門和人員減少了一半），以及機構和部門的重組，無一不反映了降低交易成本的這一努力。

從機構改革的歷程中筆者發現，每一次改革幾乎都是手起刀落，速戰速決，都以最快的速度進行。

而問題在于，強制性變革有其局限性的。盡管強制性變革可以降低組織成本，但它可能有傷一致性同意原則，以至于一些在改革中利益受到傷害的人，可能不按照這些制度來規范自己的行為。這就可能使強制性變遷的有效性受到損傷。

機構改革的歷程表明，由于一些機構和人員的利益因在改革中受到了傷害而抵制改革，這使得在改革的過程中出現了“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”以及機構“合并-分開-再合并”的狀況。這也使得為補償一些人受到的傷害，出現了一個部有十多個部級領導人，以及一個局有一二十個局級領導人的狀況，使改革的有效性打了折扣。

第二個特征是，歷次改革基本上是問題取向，著重解決當時面臨的問題，缺乏長遠目標的指引。這種問題取向的改革具有針對性，也易于取得階段性的成果。但問題取向的做法，在每次改革之間有沒有一種一以貫之的內在邏輯？由于中國的市場經濟體制和政治體制還處在一個建設和完善的過程中，這就注定了政府機構改革的變動性。但問題是，變動的方向，也就是長遠目標，或要過的河的對岸在哪里。長遠目標的重要性在于使每一次的改革有一種大的方向感，使改革的措施符合長遠目標的方向，并使改革達到預想的彼岸。

1988年的第二次政府機構改革曾經確立過這樣的長遠目標，即“建立一個符合現代化管理要求，具有中國特色的功能齊全、結構合理、 運轉協調、 靈活高效的行政管理體系”。同時在這一長遠目標下，確立了近期的改革目標，也就是“根據黨政分開、政企分開和精簡、統一、效能的原則，今后五年改革的目標是，轉變職能，精干機構、精簡人員，提高行政效率，克服官僚主義，逐步理順政府同企事業單位和人民團體的關系、政府各部門之間的關系以及中央政府同地方政府的關系”。

由此可看到機構改革的第三個特征，即摸石頭過河式的漸進改革。漸進改革的一個最大優點在于，由于小步前進，可以避免因改革引起的震蕩，從而使改革可以在一個相對穩定的情況下向前推進。機構改革從上世紀90年代后開始避免從更大的范圍進行改革，尤其是避開了一些重大的政治問題和權力問題（比如政府與市場和社會的關系問題），這使得政府機構的改革沒有產生社會的震蕩，并在社會穩定的情況下推進了政府自身的一些改革，比如職能的改變，使政府的運作能更適應市場經濟的發展和服務型政府的建設。

然而，漸進改革的優點往往也是它的缺點所在。用簡單的話來說，漸進改革降低了摩擦成本，但增加了實施成本。漸進改革只是減輕了痛的程度而已，但并沒有消除痛。機構改革的歷程也表明了這一點，在機構改革進行了差不多二三十年后，十八大的報告還需要強調要推進政企分開、政資分開、政事分開，顯然痛并沒有完全消除。

此外，著眼于政府自身的機構改革，似乎越來越成為政府的事而同社會與民眾無關，越來越成為政府內官員的事而與一般普通公務員無關（尤其是在第五次和第六次機構改革不涉及精簡人的情況下）。這導致改革的動力來源越來越弱，改革的熱情呈現一種遞減的狀況。

但政府機構的改革會涉及到市場、企業和社會。這里的一個悖論在于，由于機構改革僅局限于政府自身，這使得在改革的同時又滋生了一些僅憑自身改革無法解決的問題。比如，由于政府與社會的邊界不清，一些本來可以放手讓社會去做的事情都由政府包攬，從而又導致加重了政府的負擔，減低了政府的效率。

未來之路

對機構改革的歷程以及改革特征的分析表明，機構改革已經走到了十字路口。很顯然，流程的改革基本上也走到了盡頭，因為再多的機構精簡或重組也無法解決政府與社會和市場的權力配置問題，結構的改革勢在必行。

首先，把機構改革放到整個政治體制改革的系統中去加以考慮。這樣，從系統改革的角度講，就需要有一個組織來進行整體的設計和協調。上世紀80年代在中央層面曾經有過一個體制改革委員會，它發揮的差不多就是這樣的作用。由于后來改革策略的調整，這一組織便不復存在。

如果要進行一種全方位的改革，類似體制改革委員會這樣的組織是不可缺少的，因為改革涉及了方方面面而不僅僅是政府，需要有一個組織來進行策劃、組織、統籌和推進。這個組織必須是有權威的，同時這個組織也必須是超然的。所謂超然，就是它應該超然于各種利益之上，以國家利益和公共利益作為改革追求的最高準則。

其次，下一步機構改革的動力不僅需要從政府內部尋找，更重要的是要從外部去尋找，以結構的改革再來推動流程的改革。這樣，機構改革在某種程度上將回到原有的邏輯，也就是厘清權力關系，首先是黨政關系（按鄧小平的說法，就是黨政分開），其次是政府與社會和市場的關系（也就是權力下放，解決政府權力的越位、錯位和缺位問題）以及政府權力的制約問題，再者是政府機構的運作等技術性和流程性的問題。

再者，頂層設計要與地方的積極性相結合，尤其要鼓勵地方自下而上的改革。頂層設計當然重要，尤其當需要有一個整體性的、全局性的規范的時候。但機構改革的頂層設計更重要的是指出一個基本的方向和框架，而不是面面俱到、事無巨細的規定，因為地方的差異很大，必須讓地方在機構改革中發揮它們的創造性和積極性。

從改革的手段和策略上說，既要運用漸進的方法，但也不能棄激進方法不用。手段是為目的服務的，這意味著哪種手段能解決問題，就應該采用哪種手段。長期來機構改革采用的漸進方法以及由此帶來的成功方面，使我們產生了漸進崇拜，談到改革，馬上想到的是采用漸進方法，并對激進的方法加以嘲笑和摒棄。但我們可能忽略了漸進方法的缺點，也就是實施成本會增加。

最后，從機構改革的角度講，政府的改革應該是社會其他方面改革的表率。市場經濟帶來的一個結果是社會各種利益的形成。政府的一個基本任務就是對各種利益進行協調，從而保持社會秩序的穩定。這就要求政府務必站在中立的立場上，以追求公共利益作為最高的行為準則。

（作者系復旦大學國際關系與公共事務學院教授，博士生導師，公共行政系主任）