食品安全監(jiān)管地方保護主義及其破解

【摘要】近年來，我國食品安全問題層出不窮、屢禁不止，成為影響極其惡劣的社會問題，而引發(fā)食品安全問題的一大原因就是食品監(jiān)管的地方保護主義。破除地方食品安全監(jiān)管的地方保護主義，必須堅持以人為本的經濟發(fā)展觀來考評地方政績，健全食品監(jiān)管機構問責制，建立健全食品監(jiān)管公眾參與制。

【關鍵詞】食品監(jiān)管 地方保護主義 機構問責制 公眾參與制

伴隨著中國經濟的飛速發(fā)展，食品安全問題也以爆炸式方式凸顯出來，嚴重損害了人民群眾的生命健康，擾亂了社會經濟秩序，危害了社會的和諧和穩(wěn)定。諸多事實表明，每一起重大食品安全違法犯罪的背后，都或多或少存在著監(jiān)管部門的監(jiān)管失職、瀆職因素，而地方保護主義正是引發(fā)監(jiān)管失職、瀆職的重要原因之一。探究食品監(jiān)管地方保護主義的原因及解決路徑，是防范食品安全問題頻繁發(fā)生的重要突破口。

食品安全監(jiān)管地方保護主義概念

市場經濟是以價值規(guī)律為主導，但也離不開政府的干預。因為市場調節(jié)不是萬能的，存在諸多問題。但是政府干預同樣也有缺陷。食品監(jiān)管中的地方保護主義就是監(jiān)管失靈的表現之一。食品監(jiān)管地方保護主義就是指食品安全監(jiān)管部門為了保護地方局部經濟利益及政績，履行監(jiān)管職能時失職、瀆職，導致監(jiān)管行為低效率、無效率甚至負效率，無法彌補市場缺陷和實現監(jiān)管目的行為和現象的總稱。地方保護主義使被保護的違法企業(yè)有恃無恐、恣意妄為，令守法企業(yè)感到吃虧，導致對違法行為的效仿，同時損害了消費者利益和經濟的長遠發(fā)展，破壞了政府公信力和國家形象。

食品安全監(jiān)管地方保護主義原因分析及評判

食品安全監(jiān)管地方保護主義原因分析。由于財政收入、政績、人情、貪腐、官員升遷等多種因素的影響，導致食品安全監(jiān)管部門監(jiān)管的內在動力不足，地方保護主義盛行。政府擔任著保障社會公共健康的重任，同時也要發(fā)展經濟，因此，政府責任常常在食品安全問題領域中發(fā)生沖突，常常會面對是堅持保障民眾健康還是堅持GDP至上的選擇。從長遠和根本上來看，這二者并不矛盾，經濟的快速發(fā)展就是為了實現民眾的安居樂業(yè)，保障民眾生命健康也是安居樂業(yè)的應有之義。但是從局部和階段性來看，二者不僅存在沖突，而且沖突還是激烈的。譬如，三鹿奶粉事件中，石家莊市政府在得知實情后，居然拖延了一個月之久才上報上級國家機關，并且應三鹿集團申請加強對媒體的“管控和協調”，給調查工作進展制造了許多的阻力。作為政府責任部門，出了人命關天的大問題，不僅不迅速采取措施防止危害的進一步擴大，反而為虎作倀，縱容掩蓋。原因也很明顯，三鹿是石家莊市的龍頭企業(yè)、利稅大戶，三鹿垮了，石家莊市的經濟發(fā)展將會遭受重創(chuàng)，隨之而來的是“多米諾骨牌效應”，地方政府的面子蒙羞、官員的升遷受阻。至于受害嬰幼兒的生命安全，則不在考慮之列。企業(yè)與地方政府在一定程度上形成了事實上的利益共同體，既為地方政府提供了滾滾的財政收入和龐大的就業(yè)崗位，又提供了官員升遷的資本，前者發(fā)財，后者升官，二者一榮俱榮，一損俱損。試問政府對這些企業(yè)如何形成有效監(jiān)管？只要沒有受到外界的追責，一些地方政府部門對企業(yè)的違法行為就難免會聽之任之。

食品安全監(jiān)管地方保護主義評判。為了經濟的發(fā)展就要犧牲掉民眾的生命健康，這已經不是個別監(jiān)管部門的邏輯思維，而是不少監(jiān)管部門的一貫性做法。那么在當前階段，地方經濟發(fā)展和民眾健康誰更重要呢？我們認為，保障民眾的知情權、安全權更為重要，理由如下：

第一，我國目前處于社會主義初級階段，人民日益增加的物質需求同落后的生產力之間的矛盾依然是我國的主要矛盾，但是隨著我國生產力的提高和經濟的高速發(fā)展，人民的基本物質需求已能得到保障。隨之而來的卻是越來越多的社會矛盾。民眾普遍感受到，經濟越來越好了，可是牢騷越來越多了。經濟的發(fā)展和幸福指數并不完全成正比。人民是國家的根本，也是我國社會主義事業(yè)興旺發(fā)達的基礎和保障。社會經濟發(fā)展的最終落腳點在于社會中的每一個個體，個體的安全、健康和幸福是衡量一個政府和社會發(fā)展的終極指標。而在目前階段，溫飽問題已經基本解決，經濟發(fā)展的要求不再像以前那么緊迫。人民群眾關注的焦點已在發(fā)生轉移，政府就應順勢而動，而不應固守習慣定勢。

第二，在當前社會的轉型時期，階層不斷分化，社會結構解體與重組頻繁，各種社會矛盾突出，民眾對政府的信任度遭遇嚴重危機。不容否認的是，改革開放三十年來，在黨和政府帶領下，中國取得了舉世矚目的輝煌成績，這是有目共睹的，這是取信于民的關鍵因素。但是，在當前利益結構失衡、社會矛盾紛雜的情況下，一味強調發(fā)展經濟而置民眾其他需求于不顧，改革開放三十年積累的信任紅利會逐步銷蝕。這甚至可能陷入“塔西佗陷阱”，當政府部門失去公信力時，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事。經濟不增長，政治信任流失；經濟增長了，政治信任同樣流失?，F實生活中常見的“端起碗吃肉、放下碗罵娘”，以及網絡虛擬空間中動不動就罵貪官、罵體制、罵政府的現象能夠說明這一點。監(jiān)管部門為了經濟利益官商勾結時，不僅犧牲了民眾知情權和安全權，也犧牲了民眾對政府信任。一個國家、一個政府，失去了人民大眾的信任，不僅會帶來執(zhí)政困難的危機，更深層的危害也是不言而喻的。

第三，單從經濟發(fā)展來看，為了保全暫時的階段性經濟利益，往往會失去更多的全局性的長遠利益。就三鹿奶粉事件而言，不僅毀掉了一個曾經品牌價值高達149.07億元、位居國際知名雜志《福布斯》評選的“中國頂尖企業(yè)百強”乳品行業(yè)第一位的“三鹿”，政府也被迫承擔起了補償責任，撥付了約9.2億元經費用于解決三鹿奶粉事件。①不僅如此，單就“三鹿”和奶粉業(yè)的集體淪陷所帶來的國際負面影響而言，其給中國經濟和整個國家形象帶來的“品牌損益”至少是以萬億計的，要想重新修復，所要付出的艱辛卓絕以及時間，難以估量。

中國制造曾經是物美價廉的代名詞，如今卻換來了“毒奶粉”的惡名。五年過去了，三鹿之痛是否消逝了，答案是否定的。香港特區(qū)2013年3月1日起實施《2013年進出口（一般）（修訂）規(guī)例》，根據該法例，離開香港的16歲以上人士每人每天不得攜帶總凈重超過1.8公斤的嬰兒配方奶粉，這相當于普通的兩罐900克奶粉，違例者一經定罪，最高可被罰款50萬港元及監(jiān)禁兩年。奶粉限購令的根源之一，是內地居民對優(yōu)質嬰兒奶粉的渴求，而內地市面供應的奶粉難以讓消費者信賴和放心。盡管中乳協表示國產奶粉抽檢合格率99%，但家長們紛紛表示奶粉必須萬無一失，以國內的需求量來說即便是1%的不合格奶粉都會對下一代造成巨大影響，況且中乳協的抽檢結果是否經得起檢驗還有待商榷。從調查來看，國內奶粉與國外進口奶粉之間難以彌補的質量鴻溝已經在公眾心目中根深蒂固，日積月累的不信任，讓國內消費者漸漸遠離本土品牌。不僅是香港，國內消費者狂掃荷蘭等國奶粉，當地的民眾對于市場嬰兒奶粉緊缺的情況表示擔憂，并向政府抗議，迫各國出臺限購令。英國、德國、新西蘭、澳大利亞、美國的超市和零售商已經開始采取限量購買奶粉的措施。如果民眾對政府的信任不能重鑄，這種經濟上的損失還會持續(xù)下去。不僅是經濟上的損失，還有國家聲譽的損失。一個已經成為世界第二大經濟體的國家，卻不能在并沒有多少技術含量的奶粉上取信于民，這真是一個莫大的諷刺和笑話。試想，如果當初監(jiān)管部門做好事前防范，再不濟事情發(fā)生后積極主動處理，而不是藏著掖著，也不至于會落得如此一敗涂地。同樣，鎘大米事件后，被曝鎘超標的湖南大米、江西大米等幾乎被消費者貼上了禁令，很多人轉而吃起了進口大米，越南、柬埔寨、巴基斯坦大米的進口數量隨之大增。這一筆經濟賬，正應證了一句俗話—撿了芝麻，丟了西瓜。

打破食品安全監(jiān)管地方保護主義的路徑

為了彌補市場的缺陷，實現社會公正，政府對市場的監(jiān)管這只看得見的手必須充分發(fā)揮作用。不打破地方保護主義的桎梏，食品安全的監(jiān)管失靈問題無法解決。我們認為，結合目前具體情形，需要從以下三個方面入手。

堅持以人為本的經濟發(fā)展觀來考評地方政績。轉變一切以經濟建設為中心的指導思想，堅持以人為本。經濟發(fā)展是國富民強的保障，但若偏離了以人為本的主線，將會得不償失。美國著名的發(fā)展經濟學家邁克爾·P·托達羅所說：“我們必須把發(fā)展看成是涉及到社會結構，人的態(tài)度和國家制度以及加速經濟增長，減少不平等和根除絕對貧困等主要變化的多方面的過程。發(fā)展從實質上講，必須代表全部范圍的變化?！雹诿裆鷨栴}是立國之本。當下，食品安全成為最大的民生問題。民以食為天，食品安全已經成為人們最關心、最直接、最現實的利益問題之一。順民意而民心順，社會就會和諧安定。沒有食品安全，就沒有公共健康，也就沒有經濟發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。執(zhí)政黨和中央政府必須從政治的高度來重視這一問題。政府績效管理的基本功能，就是以明晰的指標、準確的分值和可以判別的位次，對政府機關和層級政府之間進行有效評價，引導各級政府機關和部門樹立正確的政績觀和發(fā)展觀。當前政府考核干部的指標側重于當地經濟發(fā)展，這就引導政府官員為了獲取最大政績，犧牲其他利益，盲目發(fā)展經濟。為了招商引資，部分官員放棄底線，一味搞好和商界的關系，形成利益共同體。這是地方保護主義的根源性問題。這個問題如果不能從政治的高度得到重視，食品監(jiān)管的地方保護主義將無法從根源上得到解決。具體建議如下：第一，降低經濟發(fā)展在考評指標中的權重，GDP不再是約束性指標，提升民生指標的權重，尤其是食品安全方面，鑒于目前食品安全呈嚴重態(tài)勢，可以實施一票否決制。應建立一套食品安全政府績效考核指標體系，用數據來考核。比如運用當地總人口數量以及食品安全事件發(fā)生的次數等，指標體系要有科學性針對性。第二，考評機制一定要做到面向公眾，由公眾為政府績效做出科學、公正的評價?？冃гu估由績效管理機構組織有關機構，根據績效評估內容，設計服務對象測評表和社會公眾問卷調查表?？荚u標準、考評內容、考評結果一律在政府網站公開，并在主要媒體上廣為宣傳?？荚u期間，任何公民（除本人外）均可上網打分，每一位參與的公民都會得到消息反饋和有關說明。消費者組織、高等院校、科研機構、市民組織等也可以在接受委托或未受政府委托的情況下，獨立開展對政府及其部門的績效評估。

健全食品監(jiān)管機構問責制。除了從根源上解決食品監(jiān)管地方保護主義的誘因，還需要配合問責制來強化。問責制作為提高政府公信力和執(zhí)行力的重要制度工具，形成了黨政一把手為第一責任人，分管領導為第二責任人，主管部門領導為直接責任人的責任制度。嚴厲懲處失職、瀆職的工作人員，使其因失職、瀆職行為付出沉重代價。如此，才能促使各職能部門及其工作人員不斷提高職責意識，強化監(jiān)管工作力度，在更大程度上保障食品藥品質量安全，切實維護廣大消費者的合法利益。

近幾年來，每一次重大食品安全事故都伴隨著大規(guī)模的問責“風暴”，但是食品監(jiān)管失職、瀆職現象仍舊屢見不鮮，可見問責制并沒發(fā)揮應有效力。同體問責是當前我國問責制的制度設計模式，這種問責模式導致以下問題：

一是同體問責主體設置單一，缺乏制衡。當前問責制主要是行政系統(tǒng)內的自上而下的問責，對體系中高層領導往往缺乏有效問責。領導是勇于承擔責任，還是有意規(guī)避責任，完全取決于領導的個人覺悟和修養(yǎng)。往往是權力越大，責任越小，而權力越小，責任越大，出現“替罪羊”，甚至受到同情。

二是問責范圍較窄，啟動隨意。同體問責易形成問責的內容狹窄，問責的范圍僅僅鎖定在重大事故、媒體曝光、上級指示等有重大社會影響的。如2004年“大頭娃娃”的毒奶粉事件中，由于媒體的廣泛報道，引起領導重視，安徽阜陽市市長、兩位副市長、四位副局長被問責，相關責任人有47人被刑拘。事件雖然集中爆發(fā)在安徽阜陽，但在內蒙古、海南、陜西、甘肅、四川、山西、廣東、重慶、黑龍江等省都有類似的事件發(fā)生，因媒體曝光不足，影響不大，問責也不到位。由于問責消極被動，沒有常態(tài)化，大量碌碌無為的“庸官”的“懶政”（不履行職責、行政不作為）沒能受到問責。在我國已有相應食品添加劑使用標準的前提下，2005年、2006年、2007年，日本、韓國、香港特區(qū)紛紛在中國水產品中檢測出孔雀綠超標，對于這樣的監(jiān)管檢測失職，問責沒能到位。

三是問責力度較弱、流于形式化。同體問責中，同一行政系統(tǒng)內部的上下級之間關系復雜、利益緊密相關，受到利害關系、個人感情等因素影響，在一定程度上存在著避重就輕、有意袒護和息事寧人的現象，以引咎辭職、組織處理、行政處分的方式來規(guī)避法律責任，使問責力度被削弱，待風頭一過，又可以東山再起。

四是問責官員復出失范。官員復出迅速快捷，復出程序暗箱操作，不征求民眾意見，不考慮民眾感受，少不到一年，多則四到五年。譬如，因“三鹿事件”問責的官員中，質檢總局食品生產監(jiān)管司原副司長鮑俊凱早在2008年就已調任安徽省任出入境檢驗檢疫局局長。河北省農業(yè)廳原廳長劉大群在2008年11月復出后任邢臺市市委副書記，并在2009 年1月當選邢臺市市長。這兩位官員因問責而“下臺”的時間都沒有超過一年。2008年9月22日，質檢總局原局長李長江引咎辭職。2009年12 月24 日，李長江以“全國掃黃打非辦公室專職副組長”的身份赴江蘇視察指導工作。2010年初，李長江增補為全國政協委員。2010年3月2日全國政協十一屆三次會議新聞發(fā)布大會發(fā)言人趙啟正針對記者的質疑時是這樣回復的：“李長江在政協當中可以應用他在工作中的經驗和建議，在我們政治協商，民主監(jiān)督、參政議政中能夠做相應的貢獻，所以第八次常委會任命他為十一屆政協港澳臺僑委員會副主任，這個經過大家討論，大家都是同意的?！币驗椤按蠹摇蓖饬?，就沒問題了，至于老百姓同不同意，則無關緊要。同體問責模式中，同一個體系內的上下級之間、平級之間很容易“互相體諒、達成一致”。復出暗箱操作，不公開不透明，公眾是最后一個知道。那么這些例子給予其他官員這樣的導向，工作做不好不要緊，如李長江這般惡劣的食品安全事故第一負責人，隔個一年半載，照舊可以高管厚祿，功成身退。這種同體問責模式下的問題官員復出高比例化、神秘化、迅速化、高位化，使得問責制形同虛設。這是問責制沒能起到威懾作用的關鍵原因。

著名學者亨廷頓指出，責任原則是民主政治的核心，責任原則要求說明真相并堅持“人民不必為更大的善做出犧牲； 他們的苦難都應昭諸天下，而且國家及其官員造成這些苦難的責任必須得到澄清，權力的授予必然伴隨著責任的規(guī)定。”③但是，“在組織一個人統(tǒng)治人的政府時，最大困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身?！雹軉栴}是政府單純依靠自己的力量能管理好自身嗎？僅從同體問責模式來看，答案是否定的。完善食品監(jiān)管問責制，打破同體問責模式的局限，最佳的選擇路徑是構建我國公眾參與的行政問責制。這里的公眾包括社會團體、新聞媒體和人民群眾。公眾在食品安全這個和每個人息息相關的問題上具備強烈的問責意愿，大量食品安全事件都是由媒體揭露和群眾舉報的，又由于他們是食品安全法律制度、政策的受眾，他們也最有發(fā)言權。將公眾納入到問責模式來，參與問責過程的全部程序，既可以將民意帶入社會治理中，增強民眾對行政問責制的信賴，也可以構成有效制衡，克制同體模式中的問責腐敗。

公眾參與行政問責法律化、制度化是實施的前提和保障。雖然我國憲法為公眾參與行政問責提供了根本的制度保障，但是具體法律制度并不健全，必須用法律、法規(guī)對公眾參與問責制加以明確規(guī)定。用法律規(guī)范的形式對公民參與的內容和形式予以確定，公眾有權參與問責過程每一個環(huán)節(jié)，包括問責啟動、調查、處理、被問責官員申辯、被問責官員復出等程序，并明確公民在每個環(huán)節(jié)中的各項權利，比如知情權、表達權、決議權、監(jiān)督權、聽證權、救濟權等權利，切實保障公眾參與的法律效力。例如在啟動程序中，符合啟動標準，公眾即可以提起啟動，而不必依賴于領導批示和社會影響，如在“鎘大米”事件中，至今不見追究有關官員的監(jiān)管責任，此時，公眾可以依據一定的程序，啟動問責制；在調查、處理和復出程序，公眾的參與可以減少行政系統(tǒng)內部的“官官相護”，在復出程序中，公眾享有被問責官員處分期內表現的評價權和被問責官員復出和晉升的決定權。

建立健全食品監(jiān)管公眾參與制。打破食品監(jiān)管的地方保護主義，除了從根源上轉變盲目以經濟建設為中心，健全食品監(jiān)管問責制以懲前毖后，還需要加強事先的防范，健全食品監(jiān)管公眾參與制則是最佳路徑。食品監(jiān)管的地方保護主義由來已久，官商經濟共同體的瓦解非一朝一夕之功，必須在食品監(jiān)管的過程中納入公眾的監(jiān)督制衡力量。

第一，匡正公眾參與食品監(jiān)管的主體地位。公眾參與社會管理不應停留在形式上、口號上，也不應停留在舉報、被征求意見等輔助性工作上，而是要確立公眾參與食品監(jiān)管的主人翁地位，在理念和制度安排上彰顯公眾的主人翁地位，還原人民主權的本來面目。“按照純粹的本質意義上的權力觀點，權力應該是全體成員共同擁有共同行使，并能真正體現社會成員的共同意志和共同利益的政治力量”⑤，“只有真正自下而上授予的權力，只有表達人民意志的權力，只有以某種得以表達的基本共識為基礎的權力，才是正當的權力”⑥。在民主政治下，國家的一切權力來自于人民，政府通過授權獲得管理國家和社會公共事務的權力。然而，就具體的實現機制而言，政府與公眾的關系往往體現為政府對公民的管理和控制，人民當家作主更多的是一種抽象意義或根本制度上的體現。要想扭轉這種局面，必須從講政治的高度認識到公眾參與社會管理的合法性、必要性，破除“官本位”，樹立“民本位”的思想。除了恪守“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”，還應深刻認識到“權為民所授”、“權由民所用”。

而另一方面，隨著教育水準的提高和社會的進步，單純的物質增長現在已經無法滿足公民的需求了，中國式的公民社會開始催生，民眾主體意識逐漸覺醒，權利意識不斷高漲。他們不再盲目迷信公權力，而是越來越用批判的眼光看待社會管理的現狀，并懂得了依法“治官”、“治國”，從網絡評論上鋪天蓋地質疑、批評政府的聲音就可以看出，曾經一度流行的網絡語—“被代表”也凸顯了公眾對自我話語權的渴求。既然民眾表達了參與監(jiān)督社會管理的強烈意愿，政府就應該順從民意，順勢而為，廣泛吸納公眾參與。公眾參與包括食品監(jiān)管在內的社會管理的合法性、必要性由此可見一斑。

第二，公眾參與食品監(jiān)管法律化、制度化。公民有權參與食品監(jiān)管的每一個環(huán)節(jié)，如立法環(huán)節(jié)，每一項有關于食品安全的立法，都應廣泛吸納公眾參與，通過定期向社會公布立法規(guī)劃，就立法事項征詢社會公眾意見。要建立健全立法論證、聽證、評估機制，充分發(fā)揮聽證會、論證會、座談會的作用，廣泛征求社會公眾尤其是基層群眾的意見和建議，建立健全采納公眾意見的反饋機制，積極回應社會關切，切實增強公眾參與立法的實效。在執(zhí)法環(huán)節(jié)，公眾可以根據民眾意愿啟動執(zhí)法程序，如2013年5月廣州食藥局抽檢查處“鎘大米”，湖北緊鄰湖南，市場上也有諸多湖南大米，但監(jiān)管機關由于種種原因不作為，此時公眾可以啟動抽檢執(zhí)法程序；在執(zhí)法現場，吸納公眾代表參加，深入執(zhí)法現場，和執(zhí)法官員一起行使執(zhí)法權，踐行公眾對社會的管理權和對公權力機關的監(jiān)督權。此外，健全公眾舉報制度、批評建議制度、反饋制度、獎勵制度、保密制度、救濟制度等。

食品監(jiān)管地方保護主義導致食品監(jiān)管無效率、低效率甚至負效率。這個問題不加以解決，我國食品安全問題頻發(fā)現狀將不會改變，由此引發(fā)的深刻社會問題將加劇目前已有的社會矛盾，一旦政府公信力跌破底線，勢必會遭遇更為棘手的危機，和諧社會將成為空談。單從法制健全方面解決這個問題是不夠的，必須上升到政治的高度加以重視才能最終解決。

（作者單位：武漢理工大學文法學院；本文系中央高校基本科研業(yè)務費專項資金資助項目“食品安全法律問題研究”的研究成果，項目編號：121413012）

【注釋】

①王靜：“從三鹿奶粉事件看社會成本問題”，《改革與開放》，2010年第18期。

②[美]邁克爾·P·托達羅：《經濟發(fā)展與第三世界》， 北京：中國經濟出版社，1994年，第179頁。

③[美]亨廷頓：《第三波—20世紀后期民主化浪潮》，上海三聯書店，1998年，第267頁。

④[美]漢密爾頓等著：《 聯邦黨人文集》，程逢如等譯，北京：商務印書館，1980年，第2頁。

⑤[美]丹尼斯·朗：《權力論》，陸震綸、鄭明哲譯，北京：中國社會科學出版社，2001年，第123頁。

⑥[美]喬萬尼·薩托利：《民主新論》，馮克利、閻克文譯，上海人民出版社，2009年，第46頁。

責編/張蕾