社會管理創新法治化路徑研究

【摘要】要實現社會管理創新的法治化首先要清楚何為社會管理，以及社會管理的問題所在，認識社會管理創新的必要性，了解社會管理創新法治化是社會管理創新的應有之意，從建立健全社會管理創新的法律體系、踐行以人為本的執法和司法理念、完善社會管理的法律服務機制三個方面進行社會管理創新的法治化實踐。

【關鍵詞】社會管理創新 法治化 路徑

近十年來，在國家層面社會管理創新成為不斷被提及、逐漸具體化、細化的政策指令。2004年，十六屆四中全會首次提到了社會管理創新的理念—“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”；2007年，十七大報告更加具體地提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”；2009年全國政法工作的重要內容—“社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法”再次強調社會管理創新的重要性；2012年，十八大進一步指出要加強和創新社會管理、加快形成科學有效的社會管理體制、健全社會管理網絡、更加注重發揮法治在社會管理中的重要作用，并且在十八大報告第七部分的“在改善民生和創新管理中加強社會建設”的第六點“加強和創新社會管理”中詳細闡述了社會管理涉及的各方面內容。

社會管理創新不僅是國家的政策指令，在學術界也掀起了有關其理念、理論和路徑等的探索和研究，各省市則開始或小心謹慎或大刀闊斧地實踐各種社會管理創新模式。社會管理創新的法治化路徑，以及在湖南大膽嘗試的法治湖南引起了法學界的熱議和持續關注，本文將對社會管理創新法治化路徑涉及的問題進行探討。

社會管理創新法治化概述

社會管理。我國經過30多年的改革開放，已經進入了社會轉型的關鍵階段，一些長久積累的社會矛盾，以及新的發展時期出現的新問題，逐漸突出，交織在一起，錯綜復雜。因此，社會管理問題成為新的發展階段需要充分認識、深入研究、積極解決的問題。

要研究社會管理問題，首先要了解社會管理的概念和內涵。社會管理不是新的發展時期的產物，而是一直存在的概念，只是在不同的社會形態、發展階段，社會管理的內涵發生了變化。一般認為，社會管理是對社會公共事務的管理，與政府對政治事務、經濟事務的管理是并行不悖的。①然而，隨著經濟、社會環境的變化，社會管理的內涵有了新的維度，即社會管理的主體不再僅僅是政府，還包括了社會的自我管理，社會公民和社會組織的自我管理。②社會管理的方式也不再是單一的行政管理，還包括行政合同、行政給付、行政調解等新的方式。③日益變化的社會形態、社會意識，經濟發展情況，以及人與人之間的關系，社會管理的方方面面都在發生新的深刻的變化，因此，對新的社會管理模式呼吁越來越強烈。

社會管理創新。新的發展時期，新的矛盾凸顯，再加上舊的矛盾日積月累逐漸爆發，傳統社會管理模式已經捉襟見肘，無法滿足協調現有經濟、政治、文化、社會穩定發展的需要，有必要進行社會管理模式的革新。

社會管理創新即是根據現有的社會資源、社會環境，在充分認識、研究現有社會管理的問題、社會矛盾、社會需求，以及社會發展趨勢等的基礎上，運用新的社會管理理念、理論、機制、技術和方法等，對現有的社會管理模式和方法進行革新，建構能夠解決現有社會管理問題、符合社會發展態勢的新的社會管理制度的活動過程。

社會管理創新法治化。法律是維護社會秩序的保障力量，是社會行為規范的基本要求。法律要為社會管理創新提供必要的規范和制度支撐，社會管理創新才能真正實現社會管理的目標。只有在法律的規范范圍內進行社會管理創新，才是社會管理創新的應有之意。

社會管理的目標是要解決社會矛盾、滿足社會需求，使社會在新的發展時期處于穩定、有序的發展狀態，因此，社會管理的目標就是要達到法治的有序狀態。社會管理目標的實現途徑和方式必須在法律規范即法治的要求下進行。因而，社會管理創新不僅要在形式上符合法治的要求，在內容上在實質上也要滿足法治的規范。唯有以法治理念為指導，以健全的符合公平正義的法律體系、法治規范程序為制度和環境支持，社會管理創新的目標才能真正實現并發揮持久效果。

社會管理創新法治化路徑

對于社會管理創新的法治化路徑的探索，不僅學者已經進行了很多探討，而且現實中也有些先行省市在踐行。本文主要從以下三個方面進行社會管理創新的法治化路徑sUNu9jo0xcbLd9khiRA4bA==探討。

建立健全社會管理法律體系。改革開放30余年，我國已經基本建立社會主義現代化法律體系。但是，我國仍處在“人治”勝過“法治”的階段。社會管理的各級法律體系并不完善。

第一，要完善政府社會管理法律體系的建設。傳統的社會管理強調政府的行政管理，社會管理創新應該從政府職能的各個方面進行規范。首先，政府社會管理原來強調的控制和管理的觀念應該轉變為調控、引導、服務和整合社會的觀念。④各個省市在符合上位法的基礎上可以根據自身情況“量體裁衣”制定符合自身發展的政府服務規范。如2013年6月1日起實施的《四川省政務服務條例》中規定的服務宗旨—促進政務服務的制度化、規范化，提高行政效能，推進法治政府、廉潔政府、服務政府的建設，并且分別對政務服務的建設、運行和監管進行了具體的規定。

其次，優化、軟化政府管理方式和手段。行政管理方式不再是以行政命令、行政處罰、行政強制措施等方式實行，而是采取更民主、更開放、更科學、更平等的方式進行。社會管理的方式也不再是單一的行政管理，還包括行政合同、行政給付、行政調解等新的方式。⑤如2013年1月1日起實施的《酒泉市行政程序規定（試行）》對行政合同、行政指導、行政給付、行政裁決、行政調解、行政規劃、行政應急等行政行為規范進行了詳細的規定。行政合同是政府為實現行政目的而與社會組織、公民、法人成立的基于雙方意思表示一致而形成的協議，行政合同的法治化有利于規范行政機關在執行政府采購、政府特許經營、國有資產出售等行政事務時規范自身的行為，也有利于公民、法人、其他社會組織依據所述規定維護自己的利益。行政指導是指行政機關為實現特定的行政目的，在其法定的職權范圍內或者依據法律、法規、規章和政策，以指導、勸告、提醒、建議等非強制性方式，引導公民、法人和其他組織作出或者不作出某種行為的活動。對行政機關行政指導行為的法治化不僅可以更好地架起行政機關與公民、法人與其他社會組織之間的溝通橋梁，而且對行政指導行為具體完備的規范會增加公民、法人和其他社會組織對行政機關行政管理的信賴，提高政府及其行政機關行政指導的權威性，更好地實現政府行政指導的目的和效益。行政調解是指行政機關為化解社會矛盾、維護社會穩定，依照法律、法規、規章和有關規定，居間協調處理公民、法人或者其他組織相互之間民事糾紛的活動。行政裁決是指行政機關根據法律、法規的授權，處理公民、法人或者其他組織相互之間發生的與其行政職權密切相關的民事糾紛的活動。行政裁決與行政調解的法治化有利于及時、公平、透明、高效地處理公民、法人、社會組織相互之間的矛盾，減輕司法負擔，更好地保護公眾的合法利益，維護社會和諧穩定。

自2011年11月17日，北京市政府發起“北京微博發布廳”以來，省級政務微博群相繼跟進，“上海發布”、“湖北民生微博服務廳”、“中國廣州發布”等，微博成為了各級政府與公眾溝通、互動、回應民生訴求的新渠道，這也是社會管理創新的具體體現。就此也可以知道，網絡社會的外部性、公共性已經體現出自己的力量和作用，成為實體社會、有形社會的一部分。因此，有必要規范網絡行為，進行網絡實名制，將網絡社會的管理納入社會管理中進行規范化、法治化。

政府社會管理創新的法治化進程已經啟程了，有了一定的實踐經驗，不過大部分還是在“摸著石頭過河”的階段，仍然需要在實踐過程中不斷總結經驗，豐富理論，上升為法律規范，再更好地指導實踐。

第二，要完善社會自治組織、社區與公民的社會管理法律體系的建設。中國社會各區域經濟發展狀況、社會意識形態、人民組成結構等大不相同，如果僅僅依靠政府管理，政府將不堪重負，無以為繼。因此，社會管理創新要充分、積極調動社會自治組織、社區和公民自我管理的能力和潛力，形成政府、社會自治組織和公民多重社會管理主體的綜合社會管理模式，這樣才能真正長治久安，穩定發展。備受推崇的“杭州模式”中“社會復合主體”，即以推進社會性項目建設、知識創業、事業發展為目的，社會效益與經營運作相統一，由黨政界、知識界、行業界、媒體界等不同身份的人員共同參與、主動關聯而形成的多層架構、網狀聯結、功能融合、優勢互補的新型創業主體，就是這一多重社會管理主體的體現。它不僅減輕了政府管理的負擔，而且吸納更多專業的、具備各領域視角的主體加入，產生了更好的社會效果。2008年的汶川地震、2013年的雅安地震，也一次次證明社會自治組織、公民在社會管理中維護社會穩定、解決社會問題中的自治能力和帶頭作用。而越是發達的國家，社會自治組織和公民的自我管理、治理的能力發揮的越大，這也是我們需要借鑒的。

因此，完善社會自治組織、社區和公民的社會管理創新法治化發展，需要從以下方面著手：需要建立健全社會自治組織的培育、支持、監管、責任等機制；建立健全社團管理法規，鼓勵社會公益組織、社會團體按照法律規范參與社會管理；明確社區的自治職能范圍、管理規范程序、責任承擔形式等機制；建立健全公民教育法制，道德教育、民主法治教育等；建立健全民主議事制度，擴大民眾參與議事的范圍、程度，最大限度地確保公眾在國家、政府重大決策中的利益訴求抒發的管道暢通等。

踐行以人為本的執法和司法理念。社會是由一個一個的人組成的，因此，社會管理終究是人與人之間的問題。要讓以白紙黑字呈現的法律條文不變成一紙空文，政府在實行社會管理時需要時刻謹記以人為本的理念。而對政府社會管理行為的法治化完善是實現這一目的的基本保障。

行政執法，是指行政機關依據法律、法規和規章，作出的行政許可、行政處罰、行政強制、行政給付、行政征收、行政確認等影響公民、法人或者其他組織權利和義務的具體行政行為。政府行政執法是政府實行社會管理的重要途徑。如《湖南省行政程序規定》對行政執法程序的一般宗旨、啟動程序、調查取證、行政執法決定、期限、行政裁量基準等做了具體規定，體現了職責明晰、當場處理、及時處理、高效處理的特點。行政執法程序的法治化不僅有利于規范政府各級行政機關執法人員的執法行為，也利于節約社會資源，及時、便民地解決社會矛盾。

司法救濟是公民權利保障的最后一道防線，一旦失守，便無可挽回。因此，社會管理創新的法治化必然不能缺少司法這一環。各地法院已經對訴訟費用、未成年人審判、訴訟調解、訴訟和解等方面作出了改革。但是，各地訴訟頻發，矛盾不斷，缺乏法律信仰等現象層出不窮；老百姓不敢惹官司、不相信法院的情況屢見不鮮；司法程序不透明、法官不依法判案、唯長官指令是從的聲音此起彼伏、不絕于耳；用錢買刑、同命不同價的抱怨和喟嘆時有發生。這些現象造成了人們缺乏法律信仰的表現和判斷依據。因此，法官行為規范的進一步完善已經成為勢在必行的舉措。

案件積累，無法及時解決社會矛盾的一個重要原因在于司法資源的不合理配置。在社會轉型、矛盾多發時期，應該充分發揮能動司法的效用。將矛盾小、涉及面小、人數少、涉及問題簡單的一般民事糾紛盡量在基層解決，積極發動基層自治組織、調解機構采用調解與和解的手段將糾紛化大為小、化小為無。已經進入立案階段的民事案件，人民法院應充分了解案情，知曉原被告雙方的利益訴求，積極推動調解。對于上訴的案件，不能采取不理不問的態度，而是要主動進行后續跟蹤查問。而且，法院不能避重就輕，將疑難復雜案件拒之門外，使社會矛盾升級，造成信訪頻發，事態發展無法遏制。另外，要積極倡導法官就地辦案、巡回法庭辦案，快速、及時解決糾紛，不僅能及時疏導社會矛盾，而且有利于樹立法律權威和法官形象，重要的是能達到解決一起糾紛，讓一片公民收益受教，讓法律、法官形象走進千家萬戶、深入人心。讓百姓切實感受到以人為本的理念。

完善社會管理的法律服務機制。法律服務工作是社會管理不可或缺的一環，事先工作做好了，事后的狀況就會越少發生。我國現有的法律服務行業良莠不齊，法律服務機構的無序狀態大量存在。需要培育和規范律師事務所，以及提高法律服務人員的法律素養，形成行業、地區、社區規范，滿足社會管理創新的法治化對于法律服務的要求。

培養法律宣傳隊伍深入基層宣講法律知識和弘揚法律文化，提高公民的法律意識、維權意識和法律信仰。將與民生、公民利益息息相關的典型案例帶入基層、細致講解。這種潤物細無聲的方式將更好地、更持久地構建法治文明。

建立健全法律援助體系。積極倡導各地各高校法學院建立法律援助、法律咨詢室，滿足當地公民的法律訴求和解決一般糾紛。培養法律援助小組深入基層，將基層矛盾就地解決、及時解決，建立鼓勵律師進行法律援助的獎勵和補助機制。

結語

社會管理創新的法治化是一個任重而道遠的過程，政府社會管理的法治化已經揚帆啟程，有些先行者省市已經起到帶頭作用，但社會管理是實踐活動，還需要進行實踐活動的績效評價才能確定是否可行和有益。社會自治組織和公民的社會管理創新法治化途徑需要依據我國的實際情況并借鑒其他國家的成功經驗進行逐步完善。司法能動性作用的良好發揮也不是一蹴而就的，需要人力、物力以及實踐經驗的投入和積累。法律服務體系的完善，需要政府投入和各方人士的持續努力。因此，社會管理創新的法治化路徑不是一成不變，也不是一夕即成的，仍需要理論界和實務界的持續關注和研究。

（作者單位：中共重慶市沙坪壩區委黨校；本文系2012年度中共重慶市委黨校課題“社會管理創新的法治化路徑研究—基于沙坪壩區的實證分析”階段性成果，項目編號：CQDX2012B—019）

【注釋】

①楊立新，侯琦：“試論轉型期我國社會管理創新的若干問題”，《黨政十部論壇》，2010年第12期，第53～55頁。

②④周紅云：“社會管理創新的實質與政府改革—社會管理創新的杭州經驗與啟示”，《中共杭州市委黨校學報》，2011年第5期，第55～61頁。

③⑤應松年：“社會管理創新引論”，《法學論壇》，2010年第6期，第6頁。

責編/ 許國榮（實習）