憲法基本原則指導下的行政訴訟受案范圍探討

【摘要】憲法基本原則對行政訴訟受案范圍具有根本的影響。從權力制約原則看，行政訴訟受案范圍具有有限擴展趨勢；從人民主權原則看，相應訴權必須得到保障；從法治原則看，行政訴訟受案范圍不應該僅僅局限于具體行政行為；從基本人權原則看，可訴行政行為的內在標準，不能僅限于法律上的利害關系，而應重點看實際結果。

【關鍵詞】憲法基本原則 行政訴訟受案范圍 權力 權利

憲法的根本作用在于規定和調節國家公共權力和個體權利的相互關系，建立法治秩序。一國憲法決定相應行政訴訟制度的最基本內容和性質，一國行政訴訟制度則是憲法變為“活法”、推行憲政的重要手段，正如哈耶克所說，“沒有司法審查，憲政就根本不可能實行。”①由此可見，二者聯系極為密切，作為寓于憲法之中且體現其指導思想和基本價值取向的憲法基本原則，必然影響到行政訴訟的邏輯起點，即全面體現在行政訴訟目的和價值的行政訴訟受案范圍之中。憲法的基本原則包括權力制約原則、人民主權原則、法治原則、基本人權原則。我們可以分別從每一項具體原則，從憲政角度分析我國行政訴訟受案范圍完善的基本問題。

從權力制約原則看行政訴訟受案范圍的有限擴展

“政治自由只在寬和的政府里存在。不過它并不是經常存在于寬和的國家里；它只在那樣的國家權力不被濫用的時候才存在。但是一切有權力的人都容易濫用，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限才休止”，“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”，②這就是西方資產階級啟蒙思想家所創立的權力制約的原理并體現在資本主義國家憲法和三權分立的資產階級民主制度之中。權力制約原理作為民主憲政國家權力運作的基本規律，同樣為社會主義國家憲法所奉行，只是這種制約不是建立在三權分立基礎上的制約，而是建立在人民代表大會制度之上的制約，它包括權力機關對行政機關、司法機關等的制約，也應包括權力機關之下的行政機關、司法機關等機關間的平行制約。司法機關對行政機關的制約主要體現在人民法院對行政機關行政行為的事后審查即行政訴訟之中。

行政訴訟受案范圍，主要是圍繞司法權力對行政權的關系而展開的。行政訴訟受案范圍反映了司法權對行政權的審查范圍，它是司法權、行政權二者相互作用的反映，隨著兩種權力相互作用程度、方式的轉換，行政訴訟受案范圍必然需要相應調整。在現代社會行政權相對于立法權、司法權都有相對膨脹和擴張的趨勢，行政權擴張必然造成其侵害公民權益可能性加大，這就要求立法權、司法權對行政權予以相應控制，所以，行政訴訟受案范圍擴張是現代法治社會發展所要求的。同時由于司法程序的固有限制，行政的專業性、技術性、司法權力的內部分配以及一國法治現狀等因素的影響，行政訴訟受案范圍在擴張過程中也有一種抑制其擴展的趨勢。但總的說來，在近現代無論是發達國家，還是發展中國家，其行政訴訟受案范圍都一直呈現擴張的趨勢。

從人民主權原則看行政訴訟受案范圍

人民主權原則即主權在民原則，它源于資產階級啟蒙思想家的主權在民學說，這些原則體現在資本主義憲法中。社會主義國家憲法建立在馬克思主義國家學說之上，但同樣承認人民主權的憲法原則。

行政訴訟作為對行政行為的一種法律監督制度，根本目的在于確保行政權力的運作服務全體人民之公共利益并保障公民的自由、權利在受到行政權侵犯之時，能夠有人將濫用的行政權訴諸獨立、公正的人民法庭，接受法律的神圣裁決。因此，一切合法權益受行政權侵犯的行政相對人的訴權必須得到保障，這個人應不局限于行政行為針對的對象，還應該包括一切能夠證明自己與被訴的行政行為具有其他公民法人或其他組織不具有特別利害關系的公民、法人或其他組織，《行政訴訟法若干解釋》第十一條到第十八條正體現了這一精神，進行了可貴的探索。但這僅限于傳統的行政“訴訟利益”理論，即原告起訴只能以與自己權利或法律上的利益有直接關系為限。但是僅僅依靠利害關系人解決社會所面臨的個人利益的保護有時是不充分的，因此國家必須給予沒有能力起訴的個人予以立法上的支持。

行政權力的濫用不僅會侵犯私人利益而且會侵犯公共利益，有時甚至和行政相對人相互勾結共同危害公共利益、國家利益，行政訴訟制度若體現人民主權就應該賦予法律渠道把侵犯公共利益、國家利益的行政行為納入司法審查的范圍。因為行政權對公共利益的侵犯不涉及具體每個公民的直接利益，更易被忽略，更具有隱蔽性，所以立法者應賦予那些不怕報復、不怕犧牲個人利益，敢于維護公益的正義之士以起碼的代表公益起訴的權利，或將這個權利賦予有關自治組織、行業組織或法律檢察機關。公益訴訟最早起源于羅馬法，目前一些西方國家已經建立了公益訴訟或者行政公訴制度。我國是以社會公共利益為本位的社會主義國家，建立公益訴訟制度理應比資本主義國家更具有合理性，更有政治基礎，更能體現社會主義法的本質、功能。當前中國腐敗之患堪憂，權錢交易、權權交易等現象的滋生也正從反面說明了建立公益訴訟制度的必要性、緊迫性。

從法治原則看可訴性行政行為的種類

法治原則是資本主義國家和社會主義國家所普遍遵循的憲法原則，我國憲法規定的“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸”，“依法治國、建設社會主義法治國家”等都體現了社會主義憲法的法治原則。

就法治原則而言，行政權擴張到哪里，法律調整范圍就應覆蓋到哪里，“無法律就無行政”，如果行政權有不受法律控制的領域，那里的法治就是不充分的，所以無論這種行使行政權過程中的行為是法律行為還是事實行為，是雙方行為還是單方行為，是內部行政行為還是外部行政行為，是具體行政行為還是抽象行政行為，等等，只要這種行為有侵害公益、私益、人權的可能性就應該被納入司法審查的范圍。目前，《行政訴訟法若干解釋》已就可訴性行政行為進行擴大解釋，但在關鍵問題的理解上，理論界、實務界尚不統一。

一方面，內部行政行為、抽象行政行為、指導行為、終局行政行為等大量的行政行為被排除在司法審查之外，這不符合法治原則的基本要求，同我國法治進程是不協調的，已不能適應社會主義市場經濟的發展。

另一方面，現代意義上的法治原則所講之“法治”已不單是形式上的法治，而更重要的是實質意義上的法治，就行政行為而言，不僅要依據法律法規、規章條文，更要符合憲法，符合法的精神、法的目的、法的價值，它要求司法機關在行政訴訟中不僅要進行形式上對是否符合法律教條的合法性審查，更要進行是否符合憲法、法的精神、法的目的、法的價值等方面的實質意義上的合法性審查。

從基本人權原則看可訴行政行為的內在標準

資產階級啟蒙思想家“天賦人權”說認為，每個人都有與生俱來的平等權利和自由，此種基本人權既不能剝奪，也不能被轉讓。基本人權原則被確立為資產階級憲法的基本原則，我國憲法中雖無人權這一概念，但其精神卻體現于憲法關于公民享有的各項權利和自由的規定之中。1989年我國《行政訴訟法》出臺，有的學者稱之為“中國第一部操作性的人權法”。③

公民的基本人權是公民在社會中賴以生存發展的基本條件，是不可剝奪的基本權利，有權利UgAI0z22P+GV8WFqLhS+nA==必須有救濟，在法治社會，每個公民都應具有不可剝奪的接受司法最終裁判的權利，接受司法最終裁判權是公民的一項基本權利，也是其它基本人權的保障，所以每個行為只要是公共行政職權行使過程中的行為，無論其侵犯公民、法人、其他組織的何種權利，除非這種遭侵犯而缺損權利已受到法律設定的救濟手段的充分救濟，否則就應該允許其被付之于行政訴訟。當然，從行政行為對當事人權益影響制度而言，如果這種行為根本不會影響其權益，就沒有必要浪費國家的司法資源予以審查，但是這種影響不能僅限于直接影響而且應涉及間接影響，不能僅限于法律上的利害關系，而應重點看實際結果，考察一個行使行政職權過程中行為的可訴性，即是否納入行政訴訟的范圍，對當事人權益影響程度應是一個最基本的標準之一。中國加入WTO議定書明確承諾“受到被復審的任何行政行為影響的個人或者企業有提起上訴的權利”，即享有訴權的是“受到被復審的任何行政行為影響的個人或企業”，這里既未使用利害關系人也未使用其他提辭，而使用了受影響的任何人，足見享有訴權的人的范圍非常廣泛，這也體現了國際社會對權利進行廣泛保護的發展趨勢和要求。

綜上所述，我國行政訴訟法及《行政訴訟法若干解釋》對個體權利的救濟予以一定成程度的保障，但還很不充分，我們應秉承憲法理念，隨著憲政的推進和法治建設的發展，逐步擴大和完善行政訴訟受案范圍，以最大限度地將行政權力的行使納入法治的軌道。

（作者單位：鐵道警察學院法律系）

【注釋】

①[英]哈耶克：《自由秩序原理》，北京：三聯書店，1997年，第235頁。

②[法]孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊），北京：商務印書館，1997年，第154頁。

③包萬超：“民告官：中國的現狀、困惑與改革”，《政府法制》，1996年第5期，第4頁。

責編/豐家衛（實習）