放權(quán)體制中的地方政府行為特征思考

【摘要】我國改革開放以來形成的中央地方關(guān)系是一種放權(quán)性的制度體系。在這種體系中，地方的發(fā)展受“縱向性依賴機(jī)制”的約束。在這種機(jī)制約束下，地方政府在“侍從”于中央的前提下才能享有一定的“自主”，這種“自主”是“侍從”于中央的自主，因此“侍從性自主”是對我國地方政府行為特征的準(zhǔn)確概括。

【關(guān)鍵詞】放權(quán)體制 縱向性依賴機(jī)制 “侍從性自主”

引言

西方分權(quán)理論認(rèn)為，在一國的政治制度安排選擇中，在政府權(quán)責(zé)、職能和政府領(lǐng)導(dǎo)人員選拔等方面實(shí)行分權(quán)性的制度安排會(huì)使地方政府更關(guān)心地方福利，會(huì)對中央形成一種制衡力量以維護(hù)市場制度①。在這樣的分權(quán)思想的制度安排下，地方政府并非中央政府的延伸，而是一個(gè)獨(dú)立的行為主體，與中央政府之間是既合作又相互制約的關(guān)系，地方政府因而擁有較為自主的發(fā)展權(quán)，地方政府的行為特征具有明顯的“分權(quán)自主”和“自治自主”性特征。如果中央地方關(guān)系分權(quán)極其徹底極端的話，那么地方政府就有可能從“分權(quán)自主”和“自治自主”走向“獨(dú)立自治”或“獨(dú)立自主”。

因此，與集權(quán)體制相比較，地方政府行為在一定程度上具有為國家根本制度所保障維護(hù)的自治性和獨(dú)立性是分權(quán)體制下地方政府的根本性行為特征。

改革開放以來，我國地方政府雖然從中央政府獲得了較大的地方治理與發(fā)展的自主性，但是不能認(rèn)為我國的中央與地方之間的制度關(guān)系已經(jīng)或正在實(shí)行與西方一樣或者類似的分權(quán)制度。如果深刻了解我國現(xiàn)實(shí)政治和政府制度實(shí)際運(yùn)行情況的話，那么根據(jù)西方分權(quán)理論框架來分析我國地方政府的行為特征，顯然是存在根本性的研究范式錯(cuò)誤。

可是目前國內(nèi)大多數(shù)學(xué)者在研究分析我國地方政府行為問題時(shí)，特別是研究地方政府如何在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長的問題時(shí)，都是參照西方分權(quán)理論的認(rèn)識(shí)框架來展開的。

目前我國的根本政治制度顯然不是分權(quán)性政治制度，但也不是原先計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的完全集權(quán)式政治制度，而是一種將集權(quán)和放權(quán)相融合的央地制度安排，有學(xué)者將此制度安排稱之為“放權(quán)體制”②。因此，為了準(zhǔn)確地分析出我國地方政府的根本性行為特征，應(yīng)該首先準(zhǔn)確理解我國中央與地方關(guān)系的性質(zhì)。

我國地方政府行為特征的文獻(xiàn)綜述

對改革開放以來地方政府行為角色或行為現(xiàn)象問題的研究，一般來說可以概括為兩種研究范式：

一種范式從官員和組織激勵(lì)的角度出發(fā)，將官員激勵(lì)、財(cái)政分權(quán)、政府競爭與地方經(jīng)濟(jì)增長聯(lián)系起來，來解釋改革開放以來地方政府行為的價(jià)值取向變化及其行為角色，至今為止形成了具有一定共識(shí)性認(rèn)識(shí)。這種研究范式的邏輯是，改革開放后中央政府對地方政府持續(xù)不斷地下放權(quán)力，使地方獲得了空前的自主性，在地方追求實(shí)現(xiàn)自身利益的強(qiáng)大激勵(lì)下，地方政府表現(xiàn)出了為自利最大化而進(jìn)行競爭的行為特征。在這些研究中，中央對地方所進(jìn)行的財(cái)政放權(quán)讓利成為研究的焦點(diǎn)，典型的研究理論有“中國特色的聯(lián)邦主義”。它們把財(cái)政體制改革所產(chǎn)生的對地方利益的激勵(lì)與地方政府行為聯(lián)系起來，指出地方政府為經(jīng)濟(jì)增長而競爭，而且是地方官員出于晉升激勵(lì)下的“錦標(biāo)賽”競爭③。

與此同時(shí)，也有學(xué)者指出地方政府的權(quán)利及自主性增大也帶來了一些消極影響，主要表現(xiàn)為地方保護(hù)主義、地區(qū)間惡性競爭、重復(fù)建設(shè)、投資膨脹等弊端，從而不利于國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展④。總之，地方自利行為最大化成為地方政府行為的一大特征。

另一種研究范式從政府組織間的關(guān)系角度出發(fā)，將政府間的制度關(guān)系尤其是財(cái)政制度關(guān)系與地方治理問題聯(lián)系起來，分析地方政府所存在的各種扭曲性行為問題和未來地方治道變革的方向。在關(guān)于地方政府行為的分析中，有學(xué)者認(rèn)為我國政府間的制度關(guān)系是一種“壓力型”體制⑤，在這種“壓力型”體制下，越是在基層的地方政府，地方政府組織間行為的“共謀現(xiàn)象”⑥越普遍，地方政府行為脫離民眾的實(shí)際需求導(dǎo)致國家政權(quán)在基層的“懸浮”現(xiàn)象⑦就更趨嚴(yán)重。有學(xué)者認(rèn)為地方政府在不同時(shí)期分別會(huì)表現(xiàn)出“強(qiáng)化市場型”、“勾結(jié)型”和“掠奪型”等多樣化的行為類型和行為特征”⑧。尤其是在1994年正式實(shí)行分稅制改革后，地方政府的行為顯現(xiàn)出“從援助之手向攫取之手轉(zhuǎn)變”⑨。

筆者認(rèn)為，改革開放以來，對我國地方政府行為現(xiàn)象問題的研究不是簡單地非此即彼就可定論的，“競標(biāo)賽競爭”、“自利最大化”、“攫取之手”或“援助之手”僅僅是地方政府行為的某些表象性行為，而這些行為都不是中國地方政府獨(dú)有的現(xiàn)象，也不是只有改革開放以來才有的現(xiàn)象，因?yàn)橹灰嬖谛姓^(qū)劃這種體制，就會(huì)有“塊狀”的利益單元，每一個(gè)“塊狀”的利益單元之間就存在“競爭”和“自利”的“天性”，中央和地方權(quán)力劃分的制度安排作為一種外生力量，只會(huì)起到壓抑或釋放這種“天性”的作用，而不具有創(chuàng)造或泯滅這種內(nèi)生“天性”的能力。因而把內(nèi)生于任何體制環(huán)境中的地方政府所具有的行為現(xiàn)象視為某種具體體制環(huán)境中的地方政府行為特征是經(jīng)不起邏輯推敲的。

放權(quán)體制下地方政府行為特征的決定機(jī)制

改革開放以來，中央政府為推動(dòng)全國和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對地方下放了許多為地方發(fā)展所需要的發(fā)展性行政權(quán)力，地方因而獲得了空前的自主性，基于此，有學(xué)者就認(rèn)為“自主性”是地方政府行為的根本性特征⑩。但筆者認(rèn)為，在放權(quán)體制的原則和機(jī)制約束之下，中央與地方的關(guān)系首先是一種“侍從關(guān)系”，中央賦予地方的自主權(quán)不能超越中央的規(guī)定和統(tǒng)籌部署。在涉及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與治理的行政性政策實(shí)踐過程中，這種“侍從關(guān)系”通常是通過中央運(yùn)用“選擇性”政策工具來維系的。所謂選擇性政策亦稱“資源性政策”，其內(nèi)容主要涉及政策資源配置，包括規(guī)劃制定和審批、財(cái)政預(yù)算安排、投資決策，獎(jiǎng)勵(lì)、項(xiàng)目選址、物質(zhì)分配和補(bǔ)貼等方面政策資源的配置。

改革開放之后，中央政府采取“非均衡發(fā)展戰(zhàn)略”推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，非均衡發(fā)展戰(zhàn)略非常重要的政策特點(diǎn)是，中央政府通過空間差異化政策來配置資源，為某些地方的發(fā)展注入活力和動(dòng)力。它大致可以分為兩類：

一類是區(qū)域性發(fā)展戰(zhàn)略支持政策，從1980年代沿海地區(qū)開放發(fā)展戰(zhàn)略及相關(guān)優(yōu)惠政策的實(shí)施，以及2000年以來的西部大開發(fā)、振興東北、中部崛起和各種綜合改革配套試驗(yàn)區(qū)等政策，這一類政策除經(jīng)濟(jì)政策外，也包括一些涉及社會(huì)和體制改革的政策，這類政策通常直接決定一個(gè)地方的發(fā)展命運(yùn)；第二類是專項(xiàng)性的支持政策，如財(cái)政、產(chǎn)業(yè)、土地等政策，主要是針對地方某些項(xiàng)目發(fā)展的支持性政策。

這兩類政策的共同特點(diǎn)就是，在特定時(shí)間內(nèi)具有空間排他性，無不充分體現(xiàn)了選擇性政策的特點(diǎn)。此外，該兩類政策還具有政策配置非常規(guī)性的特征，其中專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付大多通過“地方申請、中央審批”的形式配置程序。對某個(gè)具體地方而言，這些政策程序過程具有不確定性，并不是地方凡申請就可獲批準(zhǔn)，因而不是一種常態(tài)化的政策資源配置形式。

大量選擇性政策的存在，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展好壞或快慢與中央的政策惠顧密切相關(guān)，中央在不同時(shí)期對不同地區(qū)所實(shí)施的選擇性優(yōu)惠政策和資源配置，對相關(guān)省市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有決定性的影響。而地方政府為了加速地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，會(huì)最大化地爭取中央的優(yōu)惠政策和資源分配而竭盡所能，這其中甚至包含著一些尋租行為。

地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度依賴中央選擇性政策的供給，這就形成了地方發(fā)展與地方利益獲取的“縱向性依賴”的治理機(jī)制，在放權(quán)體制下這是一種使地方服從中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)制。需要特別指出的是，這種縱向機(jī)制有別于分權(quán)制度所產(chǎn)生的“獨(dú)立機(jī)制”，因?yàn)樵讵?dú)立機(jī)制下，地方政府與中央相互約束，地方是獨(dú)立的行為主體，地方不僅自我發(fā)展，而且也是自主發(fā)展，中央只是對那些落后地方的發(fā)展進(jìn)行幫助和支持，中央不能主導(dǎo)控制地方的自主性發(fā)展權(quán)。

另外，這種縱向機(jī)制也不同于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)集權(quán)體制下“條條專政”機(jī)制，因?yàn)樵凇皸l條專政”機(jī)制下，中央政府不僅是一個(gè)全能性的政府，而且也有權(quán)控制調(diào)用全國的一切資源，地方政府只是個(gè)啞巴政府，是中央政府手足的延伸，地方不是一個(gè)獨(dú)立的行為主體，地方只是被動(dòng)地執(zhí)行中央的意志，沒有自治性和自主性。

相比較而言，放權(quán)體制下的“縱向性依賴”治理機(jī)制中的中央地方關(guān)系明顯不同于上述兩種央地關(guān)系機(jī)制，這種關(guān)系機(jī)制一方面表現(xiàn)為地方政府必須要在發(fā)展的方向和路徑選擇方面侍從于中央政府，地方政府的任何執(zhí)政行為要根據(jù)中央的規(guī)定安排或者許可后才能展開；另一方面中央政府主動(dòng)向地方下放許多權(quán)力特別是為地方發(fā)展所需要各種發(fā)展性行政權(quán)力，地方政府因而獲得了較大的發(fā)展自主性。具體而言，這種“縱向性依賴”機(jī)制包括以下幾方面內(nèi)容：

一是在政治權(quán)力的實(shí)施方面通過執(zhí)政黨和政府的組織人事任免、考核和問責(zé)、紀(jì)律檢查等政治集權(quán)制度安排，中央牢牢控制地方政府各級領(lǐng)導(dǎo)人員的產(chǎn)生與廢免。

二是在地方的發(fā)展權(quán)實(shí)施方面，各地方的基本發(fā)展方向不僅由中央在總體上控制領(lǐng)導(dǎo)而不允許各地偏越國家的根本發(fā)展方向和發(fā)展道路，而且地方在發(fā)展的手段和方式方面也需要得到中央的認(rèn)可，甚至特定地方的發(fā)展在政策與物質(zhì)資源方面可能需要由中央授予甚至是專門配給。

三是在行政權(quán)的實(shí)施方面通過行政放權(quán)政策和制度安排，中央政府在不同的發(fā)展時(shí)期內(nèi)對地方政府下放那些其認(rèn)為可以下放的權(quán)力和職責(zé)，賦予給地方政府一定程度的地方發(fā)展與治理的自主性權(quán)力，但同時(shí)保留對地方發(fā)展的資源配置或布局進(jìn)行方向性干預(yù)權(quán)，中央除少數(shù)要素資源需要在全國性范圍內(nèi)控制市場價(jià)格外，一般不對地方市場中的一般性要素資源市場價(jià)格進(jìn)行控制，也不對地方市場中的具體經(jīng)營管理進(jìn)行過多干預(yù)。

四是在國家的財(cái)政權(quán)力實(shí)施方面通過中央與地方之間的具體財(cái)政制度安排，將地方發(fā)展的成果由中央和地方共同分享，比例與程度由中央最終決定，地方在較大程度上享有中央認(rèn)可的地方利益，但同時(shí)中央不僅擁有調(diào)整地方與中央財(cái)稅收支界限的最終決定權(quán)，而且也擁有平衡地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入差距的最終收入調(diào)節(jié)權(quán)力。

五是在政府具體權(quán)力和職能的實(shí)施方面通過建立“條塊結(jié)合”的政府機(jī)構(gòu)體系，分別讓“條”代表并直接執(zhí)行中央的意志，讓“塊”一方面必須執(zhí)行中央所強(qiáng)調(diào)推行的意志，另一方面可以在較大程度上代表地方并直接執(zhí)行地方的意志，在充分發(fā)揮作為“塊”的地方的積極性和自主性的基礎(chǔ)上，中央在不同時(shí)期根據(jù)其治理國家的需要不僅可以“條”制“塊”，或者以“塊”牽“條”，也可以削“條”并“塊”，或者削“塊”并“條”，同時(shí)中央擁有統(tǒng)一收歸地方政府機(jī)構(gòu)和人員建制性設(shè)置的編制權(quán)力，這樣就更具體強(qiáng)化了地方只有在地方行政和發(fā)展事務(wù)方面具有“自主性”的可能，而沒有政治事務(wù)“獨(dú)立性”和“自治性”的可能。

在上述決定地方發(fā)展與治理的“縱向性依賴”機(jī)制約束下，地方政府行為無疑首先要表現(xiàn)為“侍從”中央的特征，因此“侍從性”是我國地方政府行為最為本質(zhì)的特征表現(xiàn)。在地方“侍從”于中央的前提下，中央對地方在一定程度上下放了較大范圍內(nèi)的涉及地方發(fā)展與治理所需要的發(fā)展性行政權(quán)力，也在一定程度上認(rèn)可并支持地方為發(fā)展與治理地方事務(wù)所必需的地方自我利益訴求，從而使地方政府行為又表現(xiàn)出一定的“自主性”特征，但這種行為特征只是其表象性行為特征。將上述作為本質(zhì)性特征的“侍從性”和作為表象性特征的“自主性”結(jié)合起來，就可以概括反映出我國地方政府行為表里兩方面的行為特征，就是“侍從性自主”行為特征。顯而易見，這種“侍從性自主”不是“分權(quán)性自主”，不是“自治性自主”，也不是“獨(dú)立性自治”，更不是“獨(dú)立性自主”。地方政府除這種“侍從自主”特征性行為之外，其他行為表象無不是這種“侍從自主”特征性行為所衍生出來的扭曲性或是變異性的行為現(xiàn)象。

結(jié)語

中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展與治理的優(yōu)點(diǎn)或問題，均與地方政府行為的“侍從性自主”特征有關(guān)，亦即都與放權(quán)體制有關(guān)。顯然，在放權(quán)體制下，較之于西方分權(quán)體制，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的任何行為都必須符合中央的要求，地方政府在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中主要是貫徹執(zhí)行中央的發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)，這是地方發(fā)展權(quán)高度集中于中央的體現(xiàn)。因此，“侍從性自主”是地方政府最根本的特征性行為，是一種與放權(quán)體制與生俱來的行為特征，地方政府的其他行為表現(xiàn)都是“侍從性自主”特征性行為的衍生或扭曲。理解這一點(diǎn)，才能理解為什么在地方發(fā)展與治理中會(huì)存在的諸多重大問題，總是要引起中央重視并有中央采取措施才能得到有效解決的治理難題。

（作者單位：東莞理工學(xué)院政法學(xué)院）

【注釋】

①錢穎一：《中國特色的維護(hù)市場的經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)與中國經(jīng)濟(jì)改革》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2003年，第197～220頁。

②殷存毅，夏能禮：“‘放權(quán)’或‘分權(quán)’：我國央地關(guān)系初論”，《公共管理評論》，2012年第12期。

③張軍，周黎安：《為增長而競爭：中國經(jīng)濟(jì)增長的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，上海人民出版社，2008年。

④沈立人，戴園晨：“我國‘諸侯經(jīng)濟(jì)’的形成及其弊端和根源”，《經(jīng)濟(jì)研究》，1990年第3期。

⑤榮敬本，賴海榕：“關(guān)于縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革的比較研究—從村到鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主制度建設(shè)的發(fā)展”，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2000年第4期。

⑥周雪光：“基層政府間的‘共謀現(xiàn)象’—一個(gè)政府行為的制度邏輯”，《社會(huì)學(xué)研究》，2008年第6期。

⑦周飛舟：“從汲取型政權(quán)到‘懸浮型’政權(quán)—稅費(fèi)改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響”，《社會(huì)學(xué)研究》，2006年第3期。

⑧高鶴：“財(cái)政分權(quán)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與地方政府行為：一個(gè)中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的理論框架”，《世界經(jīng)濟(jì)》，2006年第10期。

⑨陳抗，Arye L.Hillman，顧清揚(yáng)：“財(cái)政集權(quán)與地方政府行為變化—從援助之手到攫取之手”，《經(jīng)濟(jì)學(xué)季刊》，2002年第4期。

⑩何顯明：《市場化進(jìn)程中的地方政府行為邏輯》，北京：人民出版社，2008年，第50～51頁。

殷存毅，湯志林：“基于選擇性政策的‘駐京辦’及其運(yùn)行模式”，《公共管理評論》，2010年第9期。

責(zé)編/張蕾