自然災害突發事件中的政府危機公關

【摘要】文章以海南省為例，通過對自然災害突發事件的現狀、措施等方面進行分析，認為海南省當前在應對自然災害突發事件宣傳教育力度、災后疾病防治與心理救助工作、政府與媒體合作等方面還存在不足，提出相應的完善措施和建議，以期全面提升海南省政府處置自然災害的危機公關能力。

【關鍵詞】自然災害 突發事件 危機公關

我國是世界上屬于自然災害發生最為嚴重的國家之一，黨和國家對處理自然災害突發事件極為關注與重視。2007年8月30日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過的《中華人民共和國突發事件應對法》把自然災害納入了突發事件的范圍。對于地方各級政府而言，一是要堅決執行中央的各項決策，二是要結合各地實際采取有效手段應對自然災害突發事件。其中，如何有效地建立相應的危機管理機制，與受災公眾建立良性的溝通渠道，樹立或重塑地方政府良性形象尤顯重要。

海南省是生態環境比較脆弱的地區，自然災害種類較多，出現頻率較高，給抵御自然災害能力較弱的當地造成了較大的社會影響，不僅給人們的生產、生活造成極大損害，有時還會給社會帶來局部的動蕩。面對自然災害的襲擊，海南省政府的自然災害突發事件危機公關能力應該得到更多的重視和關注。

相關概念界定

自然災害。自然災害主要包括水旱災害，臺風、冰雹等氣象災害，火山、地震災害，山體崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷等地質災害，風暴潮、海嘯等海洋災害，森林火災和重大生物災害等。①自然災害是自然界的異常現象，對人類社會所造成的危害巨大。自然災害和環境破壞之間又有著復雜的相互聯系，如何正確應對自然災害所造成的負面影響，盡可能減小它們所造成的危害，已是社會正常發展過程中不得不面對的重大問題。2007年《中華人民共和國突發事件應對法》把自然災害納入了突發事件的范圍就足以說明自然災害的危害性。

突發事件。突發事件是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。《中華人民共和國突發事件應對法》按照社會危害程度、影響范圍等因素，將自然災害、事故災難、公共衛生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。②

政府危機公關。狹義的政府危機公關是危機管理的關鍵環節，主要是指從公共關系的角度出發，通過公共關系手段對突發事件、危機進行處理的過程，是通過與公眾進行傳播溝通、協調關系以求得諒解支持、化解危機、重塑形象的過程。③正確的政府危機公關會在危機的不同階段采取一系列有組織、有計劃、可持續的公關行動，及時有效地預防、處理和消滅危機事件及其不良影響，同時達到傳播溝通、協調關系和樹立政府形象的目的。加強信息的披露與公眾的溝通，爭取公眾的諒解與支持是危機公關的基本對策。

海南省自然災害突發事件危機公關現狀

海南省政府應對自然災害突發事件危機公關措施。首先，建立組織體系。2006年以來，海南省政府在建立健全地方法規方面，制定了《海南突發公共事件總體應急預案》以及《海南省防汛防風抗旱應急預案》、《海南省防風防洪工作預案》、《海南省自然災害救助應急預案》、《海南省地震應急預案》、《海南省地質災害應急預案》、《海南省森林火災應急預案》、《海南省有害生物突發事件應急預案》等一系列的專項預警方案。在政府職能部門建設上，設立了“海南省應急管理辦公室”，與國務院應急管理辦公室、海南省農業廳、衛生廳、公安廳、水務廳、地震局、氣象局、海洋與漁業廳、海事局、消防、安監、交通廳等多部門聯合開展工作，共同應對自然災害突發事件。在網絡建設上，建立了“海南應急網”，及時發布各項自然災害突發事件的相關動態信息，形成了海南省災害監測網，建成了閃電定位監測網防御雷電災害等。這些措施為海南應對自然災害突發事件的危機公關提供了較好的組織體系保障，打下了牢固的基礎。

其次，加大防災減災宣傳力度，建立政府與公眾溝通渠道。自2009年起，結合全國每年5月12日開展的“防災減災日”，海南省開始有針對性地在全省各地組織開展各種防災減災活動。例如2010年，海南省多地氣象部門積極開展防災減災日宣傳活動，全省氣象部門在當天共發放宣傳材料8萬多份，現場解答咨詢1000余人次。2013年開展防災減災科普知識及有關法律法規宣傳教育活動的主題是：“識別災害風險，掌握減災技能”，現場對300多名公眾進行調研，政府還組織社區開展防災減災綜合演練等一系列活動。通過建立溝通渠道，多途徑宣傳教育，群眾的防災減災意識有了很大提高。

最后，加強避災工程建設，提升政府應對自然災害突發事件的能力。近年來，海南省大力加強避災工程建設，提升政府應對自然災害突發事件強有力的能力，同時讓公眾看到政府應對自然災害突發事件的努力，取得公眾對政府的支持。從2004 年開始，海南省陸續開展了危房改造、茅草房改造工作，投入資金近2億元。針對海南洪澇災害頻發的實際情況，從2000年到目前，全省共投入建設資金3000多萬元，建成防洪樓140幢，可同時容納3萬人避險。2009年9月，海南省救災物資儲備倉庫落成，規劃建設三亞市、儋州市救災物資儲備倉庫。按照計劃目標，預計到2015年，在海南全省建成以省級、三亞市和儋州市救災物資儲備倉庫為依托，各市、縣救災物資儲備點為補充的救災物資儲備網絡，解決海南省救災物資儲備體系建設不足的軟肋，提高救災物資應急保障能力。同時，海南省還加大減災基礎設施建設力度，建設集災情信息管理、救災技術支持、減災教育培訓等功能于一體的海南省綜合減災中心，推進城鄉應急避災場所建設。此外，民政部大力支持海南省積極推進救災物資管理信息系統、省級綜合減災中心以及省、市、縣三級救災應急指揮體系建設。

海南省政府自然災害突發事件危機公關存在的主要問題。海南省政府在應對自然災害突發事件中采取了一系列舉措，取得了一些成效，但自然災害突發事件的災前預警、災中搶險及災后恢復重建的過程中仍時有問題產生。尤其是個別部門因為危機管理意識淡薄，致使災前預警宣傳不到位或宣傳面小，災中搶險不及時，災后恢復重建政策不落實，與災民溝通不及時，不注重維護政府形象等行為時有發生。

首先，自然災害突發事件危機應急的宣傳教育力度不夠。自然災害應急管理宣傳教育的前提是相關法律法規的完善，災害管理工作的法規體系是依法開展災害管理工作的基礎，要完善抗災、救災領域的法規制度，明確政府、社會和受災群眾的權利和義務，規范政府的管理行為。強化對災害工作的監管，使自然災害的救助工作走向規范化、制度化和法制化的軌道，將災害管理和災害救助納入社會經濟發展的總體規劃。當前海南公眾防災減災意識較差，自然災害應急知識普及不夠，這是海南省政府必須要面對和解決的問題。

其次，災害應急管理監測評估體系落實不到位。在筆者的調查中，有40.73%的公眾不知道所在地區的主要災害監測機構，而對此信息知道了解的公眾僅僅占到了21.77%，這樣懸殊的比例關系直接反映了海南省政府在應急管理中的監測評估體系還沒有真正落實到防災救災的第一線，公眾也沒有把這一體系作為防災救災的一個環節去重視，更談不上發揮其在自然災害應急管理中的作用。

再次，災后疾病防治與心理救助尚不到位。災后的疾病防治和心理救助在海南是比較缺乏的，一方面是因為政府對于這方面的關注度不高，另一方面來自于公眾對于災后工作重視度不夠。這樣的代價是慘重的，在一些縣市或是特別偏遠地區，由于災后疾病防治工作的宣傳教育不夠，群眾災害疾病防治意識不強，致使最終因災后疾病傷亡損失。而另一個問題則是，資金緊缺的地方衛生防疫部門無力承擔災后疾病防治工作，往往導致災后疾病防治工作不到位，最后爆發災后公共衛生事件。心理救助和疾病防治是屬于同樣性質的措施，災后撫平受災民眾的災難心理創傷，心理救助盡快讓他們恢復生產、生活的信心顯得非常重要。海南在心理防治方面做得并不是很到位，這對于災后恢復工作而言也是一個很大的漏洞。

最后，政府與媒體的合作不夠充分。在筆者的調查中，媒體在自然災害發生之初的反應速度在受訪者中被認為是最快的，65.33%的受訪者都覺得媒體的反應速度靈敏。而社區、公民的反應速度和政府的反應速度則沒有多大的差別，分別為42.74%和46.77%。通過對政府、媒體、社區和公民在反應速度上的比較，明顯可以看出政府在自然災害發生之初的反應速度不及媒體，還有待提高。這是政府在應對自然災害突發事件時的大忌，處理危機事件的反應速度是至關重要的。

海南省自然災害突發事件危機公關的對策建議

海南地方政府公關主體針對自然災害突發事件產生的危機公關，目的就是及時有效地處理危機，恢復社會穩定和秩序，恢復公眾對公關主體的信心，最大限度地減少危機對社會和組織的傷害，幫助組織控制危機的局面，盡最大能力保護組織的聲譽，維護政府在社會中的良好形象，保證社會生產、人民生活的順利進行與發展。

加強信息的披露與公眾的溝通，爭取公眾心目中的可信形象。政府自然災害突發事件危機公關重要的是與媒體進行溝通，媒體是組織與外部公眾溝通的重要渠道，因此，在危機中的媒體溝通尤其重要。爭取第一時間、以我為主向媒體提供真實的事件情況，并隨時提供事件發展情況，確保媒體能夠第一時間獲得官方組織提供的信息，而不是通過道聽途說去猜測推斷或拼湊信息，從而避免負面信息的傳播，阻止溝通障礙的發生。

處理突發事件時最基本的原則是實事求是，在應對突發事件的過程中，必須端正態度，敢于說出事實真相。政府遭遇公信力危機并不是大難臨頭，處理手段若是得當，甚至可以變危機為機遇。如果遇到突發事件，相關部門弄虛作假、愚弄公眾，反而會使政府陷入“四面楚歌”的境地，甚至產生連鎖反應，加重危機的負面作用。

健全地方應急管理法規體系，樹立政府以法治災的形象。就我國目前的現狀而言，雖然在防災減災方面已經出臺了相關的法律政策，例如《中華人民共和國減災規劃》、《國家綜合減災十一五規劃》、《國家自然災害救助應急預案》④等，但這方面的法律覆蓋面窄而且內容籠統，操作性不強，是從整體上來說，并沒有針對某個地區所特有的性質，所以仍然沒有一個完善的規范的指導防災救災的基本法律，致使在防災救災過程中很多需要法律協調的問題無法可依，依然按照一些行政和政策手段解決本應由法律解決的問題。

在海南，自然災害應急管理法律體系建設仍要進一步加強。由于海南自然災害問題的特殊性，在海南省政府總體規劃的指導下，各地政府應有切實可行的防災減災規劃，對已有的規劃重新審議和完善，提高地方政府應急管理工作的法制化水平。海南只有通過建立嚴格可行的法規治理自然災害，才能真正樹立政府的威信。

全面開展全民防災減災意識教育，樹立政府真正“引導者”形象。海南政府在有了完備的法律法規支持的情況下，要使全社會形成了解災害、認識災害、防備并遠離災害的風氣。利用各種新聞媒介、各類報刊、文藝演出等各種形式，廣泛開展防災減災宣傳及有關社會活動。尤其是要針對海南最嚴重的氣象氣候災害的特點，運用群眾喜聞樂見的形式，將簡單明白的防災減災知識宣傳品進村、過街、入戶，使廣大群眾在日常生活中對防災災害保持警惕。要加強中小學校的防災減災教育，開展不同層次的防災減災專業教育，重點還是要放在提高政府工作人員的減災意識和災害管理水平。同時堅持積極開展針對公眾的防災減災常識培訓和教育，廣泛普及災害知識和減災的基本技能，通過頻繁組織演習，使人們處變不驚，增強應對自然災害的能力。通過政府的正能量釋放，正確的引導公眾掌握減災意減災的能力，取得公眾的信任。

完善政府自然災害突發事件應急善后機制，突出政府力挽狂瀾的形象。首先，立足災情事實，科學核定災后損失。這需要應急管理中評估系統發揮作用，對災后損失進行評估，從而進行合理的撥款資金的分發。這對評估小組有很高的要求，需要建立專門的評估機構，運用科學的評估方法，針對此次災害案件對比以往的經驗做出最終的評估報告。

其次，重視心理疏導，快速進行災后恢復。對于海南省而言，心理疏導可以設立專門的災后心理輔導小組，廣泛分區分地方走訪進行心理輔導，針對特殊的損失慘重或是有傷亡的家庭進行重點安撫。海南多臺風、干旱等氣象氣候災害，所以在選擇心理疏導對象時，要有選擇性的選取漁民、果農等在氣象氣候災害損失中成為心理安撫小組的重點關注對象。

最后，突出工作重點，積極開展災后重建。政府在災后重建過程中，除了要關注公眾生活改善之外，還應該重點關注生產的恢復。生產是生活的經濟來源，也是活躍經濟的一個重要因素，如果在災后僅僅對生活改善以支持，這也只能是短期的。所以政府在重建中對生產的關注度應該提高，讓生產促進生活的進步，充分體現突出政府力挽狂瀾的形象。

完善自然災害應急管理系統，樹立政府“一切為民”的形象。從整體上來說，在建立健全災害應急管理制度，編制切實可行的災害應急預案，提高災情獲取和評估能力等工作的基礎上，如果能夠完善實際可用的應急管理系統，將大大提高災害應急管理的水平和工作效率。

就海南省而言，現存的自然災害應急管理系統中的各個子系統可圈可點，但是公眾對于政府的自然災害應急管理系統的總體評價不高，這說明海南的政府自然災害應急管理系統需要更加的聯系現實生活，從實際案例出發，吸取經驗，逐步健全完善海南的自然災害應急管理系統。只有這樣，才能踏踏實實的完善和健全樹立自然災害危機應急管理系統，讓公眾感受到政府“一切為民”的努力，政府的自然災害危機應急管理才能良性運行。

（作者單位：海南大學政治與公共管理學院；本文系海南省自然科學基金項目的階段性成果，項目編號：713181）

【注釋】

①《海南省人民政府突發公共事件總體應急預案（2006年修正本）》。

②《中華人民共和國突發事件應對法》（2007年8月30日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過）。

③徐艷晴：《風險社會對政府危機公關的啟示和挑戰》，廣州：南方出版社，2011年，第63頁。

④王莘：“自然災害應急管理問題研究”，《青海氣象》，2007年第4期。

責編/韓露（實習）