關于進一步完善我國公務員聘任制的對策建議

【摘要】公務員聘任制的實施對改變公務員的官本位意識、提高責任意識和公共管理水平起到了促進作用，但從各地試點的實際情況看，其還存在著諸多亟待解決的問題，反應出在聘任制制度設計中還存在不足。因此，公務員聘任制的進一步發(fā)展還應完善相關立法，加強配套制度的建設。

【關鍵詞】公務員 聘任制 公務員法

根據(jù)2006年1月1日開始實施的《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》），公務員聘任制是指：“機關根據(jù)工作需要，經(jīng)省級以上公務員主管部門批準，按照平等自愿、協(xié)商一致的原則，對專業(yè)性較強的職務，與應聘人員簽訂一定期限的聘任合同，確定雙方權利義務的一種公務員任用制度。”公務員聘任制，實施的目的是使公務員真正成為一種人力資源，將公務員由原來的靠身份管理轉化為靈活的靠績效評估進行管理，促使公務員提供高效的公共服務。但從各地實踐來看，公務員聘任制還存在諸多問題，還需進一步完善。

我國聘任制產生的原因及發(fā)展階段

我國公務員聘任制產生的原因分析。一是市場經(jīng)濟的發(fā)展與傳統(tǒng)公務員制度的弊端。隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府管理理念與運作方式不斷創(chuàng)新，而傳統(tǒng)公務員制度的新陳代謝機制不暢、官僚主義嚴重、人浮于事不能適應市場機制的要求，為我國公務員聘任制的改革提出了現(xiàn)實要求①。

二是西方國家政府雇員的實踐，為我國公務員聘任制提供了藍本。在信息化、全球化和政府活動日益復雜化的新形勢下，西方各國都實行了合同制雇員，許多國家的政府根據(jù)政府工作中遇到的特殊情況，大量聘用臨時人員。西方國家雇員制度的普遍推廣，為我國公務員聘任制的改革提供了思路。

三是20世80年代西方國家興起的新公共管理、新公共服務、委托—代理等理論，經(jīng)過幾十年的發(fā)展逐漸成熟。這些新的思想所提倡的引入市場機制、樹立公共服務的精神等理念，經(jīng)過中西思想的交流，逐漸為我國政府認同，為我國公務員聘任制提供了理論基礎。

我國聘任制公務員的發(fā)展階段。從2002年吉林省率先實施政府雇員制開始，我國公務員聘任制主要經(jīng)過了以下幾個階段：

第一階段是基本界定公務員聘任制。2006年開始實施的《公務員法》對聘任制公務員的適用范圍、聘用方式、管理方式以及糾紛解決機制等進行了原則性規(guī)定，奠定了公務員聘任制的法律基礎。《公務員法》的一個突出的亮點就是增加了“職位聘任”的規(guī)定，使得公務員聘任制具有了明確的法律地位。

第二個階段是試點階段。在《公務員法》實施一年后，原國家人事部決定在浦東和深圳試點公務員聘任制，通過試點總結經(jīng)驗。在總結試點經(jīng)驗的基礎上，2011年1月28日，中共中央組織部與人力資源社會保障部聯(lián)合發(fā)布《聘任制公務員管理試點辦法》，將《公務員法》中對公務員聘任制的一般法律規(guī)定進一步細化為具有可操作性的細則，進一步擴大了試點的范圍，在實踐中使公務員聘任制度不斷完善。

2007年深圳率先實行公務員聘任制，此后全國許多省市也開始推行公務員聘任制的試點工作。比如，2012年3月，江蘇省制定《江蘇省聘任制公務員管理試點辦法》（試行）；上海2010年招聘5個聘任制公務員職位，皆是金融類專業(yè)性較強崗位；北京于2012年3月初步計劃在交通部門和科委專業(yè)性較強崗位進行聘任制公務員試點；遼寧沈陽市沈北新區(qū)2013年面向社會公開招聘5名聘任制公務員，目前正在進一步研討聘任制公務員的試點方案；重慶2012年在兩江新區(qū)試點公務員聘任制，2013年繼續(xù)擴大試點范圍；此外，山西、廣西、福建、山東、甘肅、河南、四川、云南等省也進行了試點公務員聘任制度。

從各地實施公務員聘任制的實際情況看，公務員聘任制對于改變公務員的官僚主義作風、提高服務意識和行政管理水平起到了促進作用，但同時也存在諸多問題，下面結合《公務員法》的規(guī)定，對這些問題進行簡要分析②。

公務員聘任制現(xiàn)實中存在的問題及制度原因分析

職位描述不具體，“鯰魚效應”不明顯。政府之所以試行公務員聘任制就是試圖通過聘任制這只“鯰魚”，去改變公務員隊伍沒有生機和活力的現(xiàn)狀。從理論上說，在公務員群體中試行聘任制，可以強化公務員的工作效率，打破“鐵飯碗意識”，更好地為民眾服務。繼而，也可以由此建構起能上能下、能進能出的公務員良性用人體系。

但從各地試點的實際情況看，公眾期待的“鯰魚效應”并不明顯，人才的引進也無法對傳統(tǒng)的公務員制度形成沖擊，依然是兩套管理體制。公務員聘任制更像是對傳統(tǒng)公務員制度的一種補充，不但沒能實現(xiàn)創(chuàng)始所設定的良好目標，而且本該由傳統(tǒng)公務員做的事理所當然地推到聘任制公務員手中③。出現(xiàn)上述情況的主要制度原因在于《公務員法》規(guī)定，可以對以下這些職位實行聘任：一是專業(yè)性較強的職位，如財會、金融、信息技術、法律等職位。二是輔助性質的職位，如文秘、書記員、文件分發(fā)、資料管理、數(shù)據(jù)錄入等職位。但《公務員法》沒有對專業(yè)性強的職位和輔助性的職位具體包括哪些做出明確說明，因此，行政部門或許會對低層次的輔助性職位需求不太多，而對部門急缺的專業(yè)性人才比較青睞，因此沒有實現(xiàn)創(chuàng)始所設定的激勵作用。

職業(yè)發(fā)展無保障，與傳統(tǒng)公務員的矛盾凸顯。聘任制公務員與傳統(tǒng)公務員的矛盾集中于兩點：首先是公平性無法保障的問題。相同或相似的工作崗位，傳統(tǒng)公務員和聘任制公務員，在同工同酬以及未來升遷競爭中都存在不平等的問題，這給聘任制公務員帶來心理上的不穩(wěn)定及不平衡感。其次，聘任制公務員可能會因為“臨時”而缺乏獻身精神，甚至會喪失道德準則和職業(yè)操守，產生行政行為的短期性。

以上矛盾產生的具體制度上的原因主要有，首先，《公務員法》沒有明確規(guī)定協(xié)議工資及福利保險待遇如何確定。聘任制公務員在工資及保險福利方面不執(zhí)行現(xiàn)有公務員的有關規(guī)定而且目前中央公務員主管部門尚未出臺有關聘任制公務員工資保險福利方面的規(guī)定，因此，具體實施中都是由地方政府參照市場同類單位人員的薪酬水平，并兼顧政府機關的實際情況規(guī)定的，各地差異較大。其次，沒有明確的職業(yè)晉升序列和職業(yè)發(fā)展模式，容易使聘任制公務員產生“二等公民”的思想。

公務員聘任制未來可能會在行政執(zhí)法類公務員中廣泛實施，但這類公務員既承擔大量一線執(zhí)法任務，又沒有有效的激勵機制，實施聘任制便很難具有吸引力。

合同管理易被濫用，容易滋生新的腐敗問題。聘任制公務員主要靠合同進行管理，但是各地在具體實施中卻存在較大的差異。首先，在招聘方式、合同期限及合同如何解除等方面都不一致。這種情況的主要原因是《公務員法》規(guī)定，聘任制公務員可以采用公開招聘或直接選聘的方式。但是究竟什么情況采用公開招聘或者什么情況采用選聘的方式，《公務員法》規(guī)定得較為模糊，彈性較大。其次，沒有規(guī)定聘任合同的期限、在什么情況下可以變更及如何解除等。因此在聘任制公務員的報名、資格審查、考試測評、考察、體檢、公示、審批、辦理聘任等環(huán)節(jié)都應進一步細化，否則程序上的疏漏將不能排除蘊含一定權力操控空間，這都可能在實踐中滋生新的腐敗問題。因此必須進行嚴格細致的制度設計，增強操作過程的公開透明性，以排除公務員聘任制中出現(xiàn)新的腐敗問題。

考核與退出機制不完善，無法解決終身制的問題。從各地試點情況來看，有些地區(qū)聘任制公務員還未到期，有些到期的沒有被解聘。例如深圳市，六年來，還沒有出現(xiàn)被解聘的聘任制公務員。根據(jù)《公務員法》的規(guī)定，聘任制公務員考核不合格的不再續(xù)聘，并取消公務員資格。這就要求聘任制建立科學的考核機制，從而使聘任制公務員能進能出，由“鐵飯碗”變?yōu)椤按娠埻搿保駝t，考核形同虛設，聘任合同也無異于無限期勞動合同了。

這種情況的主要制度原因是《公務員法》在公務員考核方面的規(guī)定還不完善。如在考核內容上，主要是德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績。這些方面過于模糊，很難量化，在考核程序上，都是本單位的領導、同事，而沒有將公務員的服務對象納入考評體系，忽視了民意，公務員考核基本上流于形式。《公務員法》規(guī)定，公務員的考核結果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職，現(xiàn)實中考核結果大部分集中于稱職和基本稱職，優(yōu)秀和不稱職的較少而且還存在著輪流坐莊的問題。總之，如果沒有嚴格的考核制度，聘任制也將失去價值。同樣在退出機制方面，《公務員法》對退出機制的規(guī)定也需要進一步細化，如果沒有明確而完善的退出機制，聘任制同樣也解決不了公務員的終身制問題，而完善公務員的退出機制，建立靈活的用人機制，也是公務員聘任制改革的意義所在。

人事仲裁制度不健全，個人權利無法保障。現(xiàn)實中當聘任制公務員受到不公正待遇時，個人權利保障薄弱，原因是《公務員法》對聘任制公務員的人事仲裁都是很不具體的原則性規(guī)定。例如人事仲裁委員會是根據(jù)需求臨時設立還是常設機關；如果是常設機關，那么應該在哪一級政府設置；如果對仲裁結果不滿意，應該向哪一級法院提起訴訟，這些在《公務員法》都沒有明確的規(guī)定。此外，聘任制公務員的司法救濟方面存在兩個問題：一是當聘任制公務員受到不公正待遇訴訟到法院后，法院沒有做出公平公正判決可以依據(jù)的法律文件。二是因聘任合同的履行發(fā)生爭議而提起訴訟的從實際情況看既可能是公務員，也可能是用人機關，但現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定被告只能是行政主體一方。此外，聘任合同的司法救濟方面，對司法救濟的審查范圍、舉證責任、證明標準等方面還存在很多不足。

完善我國公務員聘任制的對策

培育正確的價值導向。價值觀是行動的先導，培養(yǎng)正確的價值觀在一定程度上也決定著聘任制的成敗。首先，提高公務員的職業(yè)化價值觀。通過職業(yè)生涯教育，使公務員認識到聘任制公務員和委任制、選任制公務員是平等的，不再把公務員和終身制聯(lián)系在一起，而是像其他職業(yè)一樣，可以自由選擇。同時培養(yǎng)公務員的效率觀念，樹立公務員只爭朝夕的精神，提高工作效率，增強為公眾服務的信念。其次，提高政府尊重個人權利的價值觀。政府按照合約規(guī)定而不是遵循長官意志對公務員進行管理。當公務員的權利受到侵害時，能夠在救濟制度中予以補償。這樣有利于克服聘任制公務員行為的短期性，使聘任制公務員與委任制、選任制公務員和諧相處，形成和諧的工作氛圍。

加強公務員聘任制的立法。第一，對聘任制的職位使用范圍進行具體描述，即對《公務員法》規(guī)定的專業(yè)性較強和輔助性職位進行具體描述，為每一個層級的公共系統(tǒng)規(guī)定好聘任制在總體編制中的職數(shù)，使聘任制公務員和傳統(tǒng)公務員達到合理的比例④。

第二，在聘任制方式上，不僅要將考試流程具體化、標準化，加強信息公開，最重要的是在選聘過程中建立一個獨立的機構，將行政機關的人事決定權交由沒有利害關系的第三方行使。同時引入民主程序，加強對聘任制公務員進入環(huán)節(jié)的監(jiān)督。

第三，建立完善的“人事爭議仲裁制度”。首先，加強人事爭議仲裁制度法制化建設。一方面在立法上確定人事爭議仲裁制度的法律地位。另一方面，加強人事爭議仲裁制度內容的可操作性。在人事爭議仲裁的主體、程序和救濟方面進一步細化。其次，設立相對獨立的無利害關系的人事爭議仲裁機構。這個機構應由聘任制公務員代表、用人機構代表、公務員主管部門代表、法律專家及民意代表組成。再次，加強人事爭議仲裁制度的執(zhí)行力度。一是通過培訓、典型案例分析和專家會診等方式提高仲裁人員的辦案水平和能力。二加強對人事爭議仲裁的監(jiān)督。通過信息公開，人事爭議仲裁在辦案前、辦案中和辦案后進行全程的監(jiān)督，并加強責任的追究。三應采用現(xiàn)代化的辦案手段與方法。例如可以利用先進的網(wǎng)絡技術，受理仲裁申請、限時要求當事人提交證據(jù)、在網(wǎng)上公告開庭時間等。

完善相關配套制度。第一，在晉升渠道上，應將公務員分類改革和聘任制改革同步推進，所有公務員被分為綜合管理類、行政執(zhí)法類和專業(yè)技術類三個類別，以激勵和實現(xiàn)各類公務員在各自的類別里有上升通道，而不必都去擠為官的獨木橋。同時應把聘任制公務員與傳統(tǒng)公務員放到一個序列中，使“鯰魚效應”真正發(fā)揮實效。

第二，在公務員的工資福利保險方面，聘任制公務員在工資方面應稍高于普通公務員，這樣才能更好激發(fā)聘任制公務員的工作激情⑤。同時注意，公務員的工資畢竟是也是由公共財政負擔，高薪聘任公務員雖然有利于吸引人才，但也要合理確定薪資標準，以防加重財政負擔，可以考慮引入職業(yè)市場的激勵機制，形成由政府、公務員與市場共同承擔工資的格局。在社保方面，深圳市推行的“養(yǎng)老保險+職業(yè)年金”的模式，就是很好的嘗試，即個人和財政每月按一定比例繳納社會養(yǎng)老保險，市政府按一定比例為其繳納職業(yè)年金，年金與其獎懲掛鉤，退休時可一次性取出，但是如果公務員違法違紀則會被收回。這種“養(yǎng)老保險+職業(yè)年金”的做法既有利于社會公平，也能使普通公務員和聘任制公務員的退休待遇持平，有利于吸引更多優(yōu)秀人才投身于聘任制公務員。

第三，應進一步完善公務員考核和退出機制的建設。考核方案應該設計得更細致，盡量制定可以量化的指標體系，同時構建多元化的評估主體，由專家學者、政府人事部門、所在單位及公眾組成，多方聽取意見，搞好調查研究，使考核結果客觀準確。在考核方式上，應采取有效措施，大力推進平時考核工作，健全平時考核制度，在指標設計、數(shù)據(jù)采集和考核結果的應用上下功夫，努力提高考核的科學化水平，使考核真正發(fā)揮實效⑥。

總之，公務員聘任制改革是一項系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。穩(wěn)步推行公務員聘任制度改革，需要在穩(wěn)定中追求彈性，在法制原則下不同地區(qū)區(qū)別對待。同時，公務員聘任制的發(fā)展有賴于整個社會文明程度的提高，有賴于相關立法及相應配套制度的完善。

【作者為河北大學政法學院講師、河北大學思想政治教育專業(yè)博士研究生】

【注釋】

①②周建國，劉茜：“建立與完善公務員職位聘任制—基于深圳實踐的理論思考”，《人大復印資料》，2013年第1期。

③姬養(yǎng)洲：“政府雇員制與公務員聘任制的交鋒”，《人力資源》，2008年第19期。

④孔禮祥：“對完善中國公務員聘任制途徑的探討”，《湖北函授大學學報》，2012年第4期。

⑤蘇禮和：“公務員聘任制面臨的困境及其對策分析”，《西南交通大學學報》，2009年第10期。

⑥唐曉陽，陳家剛：“廣東試行公務員聘任制的經(jīng)驗與問題”，《廣東行政學院學報》，2012年第10期。

責編/張曉