地方債務監管再升級

如今，中國銀監會的頭等任務就是嚴防系統性和區域性風險。繼3月27日銀監會下發《關于規范商業銀行理財業務投資運作有關問題的通知》規范銀行理財業務后，4月9日，銀監會又正式下發了《關于加強2013年地方融資平臺風險監管的指導意見》，規范銀行業地方融資平臺貸款的風險管理。

地方債務拉響警報

近幾年，地方融資平臺的數量和融資規模不斷發展，為地方的市政建設和公用事業發展帶來了龐大的資金；但同時，大規模的投融資也給地方政府帶來了居高不下的債務。2013年早些時候，銀監會主席尚福林透露，目前地方融資平臺貸款規模為9.3萬億元。該數字甚至超過了印度2012年的GDP（1.4萬億美元，約合8.9萬億元人民幣）。不過好消息是，尚福林表示，地方融資平臺貸款規模兩年只增長了2%，總量規模得到了控制。

巧合的是，同樣是4月9日，國際評級機構惠譽宣布將中國償還長期本幣債務的評級從“AA-”降至“A+”，主要理由就是中國式“影子銀行”和地方政府債務問題的債務風險?；葑u對地方政府債務規模的龐大及不透明表示警惕和擔憂。無獨有偶，另一家評級機構穆迪在4月16日宣布將中國主權信用評級展望由“正面”下調至“穩定”，并指出地方財政健康程度下降。

不過，樂觀者認為，大可不必擔心地方債務的規模，近期地方政府違約的風險幾乎為零。宏源證券（000562.SZ）就估算稱，中國政府總體債務，包括地方政府債務規模相當于GDP的49.2%，即使估計地方政府債務高達15萬億元，整體政府債務也只占GDP的59%，仍在國際通行的60%的安全界限內，加上中國政府對于金融體系的控制力，地方債務短期基本沒有違約可能。

或許樂觀者有些過于樂觀，至少近幾年中國信用債等級的明顯虛高使得部分地方債的風險被低估。監管部門的信用級別“歧視”、評級行業的激烈市場競爭，以及發行人付費的市場機制，導致了目前地方債評級的“泡沫化”，而國內評級機構頂住壓力下調地方債評級的情形更是罕見。

令人擔憂的是，地方融資平臺債務風險或已出現蔓延的苗頭，此前有報道披露，國內數家會計師事務所已基本不再為地方政府的債券發行背書。隨著基礎設施投資潛力收縮明顯，投資對中國經濟增長的貢獻正在降低，地方政府的償債能力也隨之減弱。有數據顯示，銀行貸款約占地方融資平臺貸款的75%，政府及平臺類相關項目是銀行資產質量面臨的最大不確定性，而不斷展期和借新還舊的地方政府銀行債務，使得相關風險始終在銀行系統內部無法消化，金融體系可能會日益脆弱。

而地方融資平臺的不透明加劇了這種擔憂?！度A爾街日報》在年初曾撰文指出，目前中國的銀行不需要按市價標明地方融資平臺債券價值，來反映其資產質量下降的情形，銀行也不需要為這些債券提供任何撥備，因為所有人都認為政府將會兜底。

新政兩點新方向

盡管沒有公開承認金融系統內的系統性風險正在累積，但監管層已經開始對地方融資平臺的債務風險保持警惕，尤其是在2012年下半年地方政府陸續出臺萬億元刺激方案，導致債務負擔日趨惡化之后，銀監會便多次重申要求守住不發生系統性和區域性風險的底線。

2012年，銀監會12號文就地方融資平臺貸款風險，提出16字指導方針：“政策不變、深化整改、審慎退出、重在增信。”2013年，銀監會的工作重點之一仍是關注地方融資平臺貸款。

2013年年初，銀監會召開全國銀行業監管工作電視電話會議，明確指出，2013年銀行業重點要嚴防信用違約風險、嚴控表外業務關聯風險、嚴管外部風險傳染三大風險源，并稱“守住不發生系統性和區域性風險底線是首要任務”。

此次下發的《關于加強2013年地方融資平臺風險監管的指導意見》與3月份的意見稿基本一致；與2012年相比，銀監會對于融資平臺的監管政策基調沒有變化，并未進一步收緊地方融資平臺貸款政策，而是以政策不變為基調，以降舊控新為重點，以風險緩釋為目標。

與2012年12號文中“總量減少、存量下降、有保有壓”的表述相比，此次銀監會提出“控制總量、優化結構、隔離風險、明晰職責”，反映出監管層控制地方融資平臺規模的一貫思路，但同時也有兩點新變化。

申銀萬國債券分析師屈慶認為，2013年的新政突出了優化貸款結構和隔離風險的監管新方向，明確要求壓縮縣區級平臺及高資產負債率平臺的貸款規模，特別指出“對于財政收入較低、負債水平較高的非省會城市的地市級平臺以及各縣區級平臺，應減少貸款發放、加大清收力度”。

國家審計署數據顯示，地方平臺結構中，省級融資平臺占比僅為30%，地市級和區縣級加起來為70%，這些小城鎮高企的地方債務是一個危險的信號。中金的一份研究報告指出，目前市場對高票息債需求強勁，導致低行政層次城投債與高等級品種利差并未拉大，部分財政困難的三四線城市能夠輕易的發行債券融資，但由于三四線城市土地財政惡化，融資券財權上收，債務風險也會相應加大。

同時，在屈慶看來，此次新政提出讓銀行對地方融資平臺授信要進行全口徑監管，進一步隔離風險的新要求，將會加大對未來城投債券市場需求的限制，對目前銀行理財賬戶向城投債投資的傾向形成約束。

此外，與此前的征求意見稿略有不同的是，此次正式稿在總量控制方面，從“不低于2011年底余額”調整為“不低于新增平臺貸款余額”；在管理限制條件方面，從“對資產負債率高于70%的平臺發放貸款，在全部平臺貸款中占比不得超過35%；對資產負債率高于80%的平臺貸款，逐步壓縮不得新增，確保其在全部平臺貸款中占比不得超過15%”，調整為“現金流覆蓋率低于100%或資產負債率高于80%的平臺貸占比不高于上年”。對于這兩處調整，中信證券（600030.SH，06030.HK）認為，此舉表明監管機構更多的考慮了地區性差異的事實，弱化了自上而下設定的監管標準，對符合授信條件的地方平臺公司資質條件有所放松。

雖然地方融資平臺債務問題已經引起了銀監會足夠的重視，但從已披露的上市銀行2012年地方融資平臺貸款經營數據反映的情況來看，至少到目前為止，各銀行都在壓縮和清理地方平臺貸款，不良率維持在較低水平。

截至2012年年末，根據部分上市銀行已披露的信息，大行方面，建設銀行（601939.SH，00939.HK）地方融資平臺貸款減少182.95億元，現金流全覆蓋類貸款占比93.90%；交通銀行（601328.SH，03328.HK）地方融資平臺貸款占比同比下降2.15個百分點。中小銀行方面，平安銀行（000001.SZ）地方融資平臺貸款余額391.37億元，同比下降23.15%，無不良貸款；招商銀行（600036.SH，03968.HK）地方融資平臺貸款余額904.56億元，同比下降20.78%，不良貸款率為0.17%。