非基本公共服務市場化供給研究述評

摘要：公共服務市場化建立在公共選擇理論、新公共管理理論和治理理論基礎之上。國外市場化歷程長，相關研究文獻多，研究問題廣泛，如市場化的動因分析、路徑選擇、后果影響、經驗教訓以及各國比較分析等，為研究北京非基本公共服務市場化問題提供了理論依據和研究方法。而國內市場化進程發展較為緩慢，主要是針對城市公共服務改革面臨的困境、市場化理論與實踐問題，以及供給主體多元化和開放公共服務領域等方面研究；未能從理論上對市場化供給機制進行深入的分析，還沒有構建符合含有首都大城市特征的供給模型。北京可以嘗試圍繞非基本公共服務市場化目標，從供給機制建設的視角，在調查和各區縣統計分析基礎上，分析市場化的配置機制，探討政府與市場作用機理，最終形成市場最大化供給的格局和分享式發展模式。

關鍵詞：非基本公共服務；市場化

中圖分類號：F062.6；F812.2；F224

目前，北京正處在轉型發展的關鍵時期，為建設中國特色世界城市，2013年政府工作報告提出，要把2000億“非基本公共服務”市場作為新增長點，鼓勵社會資本進入養老、醫療、健康、培訓等領域，加快市場化、產業化步伐。近年來，北京公共服務建設取得了較大成效，促進了北京城市經濟建設。但是在北京城市化高速發展階段，大量人口聚集，城市圈擴大，要求城市公共服務功能向周邊地區擴散，要求擴大供給能力。如何通過改善供給機制分步驟把可經營的非基本公共服務推向市場、做大北京非基本公共服務業，是北京面臨的艱巨任務。為加深我們對當前發展階段所面臨改革困境的認識，正確把握改革的方向和著力點，進而指導我們進行非基本公共服務市場化實踐，有必要在理論層面借鑒國內外研究成果，剖析制約非基本公共服務和民生改善的體制性障礙，有效改善非基本公共服務供給效率，探索未來發展路徑。

一、西方公共服務市場化的理論基礎

公共服務市場化的產生，是多種理論綜合影響下的結果。主要有公共物品理論、公共選擇理論、新公共管理理論、公共治理理論等。20世紀80年代以來，西方發達國家興起行政改革浪潮，公共服務市場化模式逐步取代政府壟斷供給模式，米爾頓·弗里德曼（Friedman）、彼得·F·德魯克（Drucker）、普爾（Poole）、斯潘（Spann）、羅思巴德（Rothbard）、菲斯克（Fisk）和薩瓦斯（E.S.Savas）等人的研究推動了公共服務市場化的研究與實踐。其主要發展趨勢是引入企業管理形式，導入競爭機制，推行社會協作。經過引入企業管理形式，改善政府行政績效，提高公共服務質量；經過競爭機制，優化公共產品的供應，降低行政成本；推行社會協作，采用合同外包，公私合營等市場化運作形式，放松政府壟斷和規制。

（一）公共物品理論

公共經濟學區分私人物品和公共物品，認為私人物品可以通過市場機制來供給和獲得滿足；而公共物品領域只能通過公共部門特別是政府提供。公共物品領域存在市場失靈，由于公共物品具有非排他性，消費與使用者付費無關，容易產生“免費搭車”現象；同時，由于公共物品的邊際成本為零，市場主體缺乏生產的基本動力。公共物品理論認為，政府本質上是一個安排者或者提供者，政府提供并不意味著政府直接生產。提供是指通過某種制度安排，確定物品和服務的數量和質量，實現公共物品的供給；生產是指通過組合生產要素，將投入變成產出的技術化過程。對于公共物品，政府可以將一些生產環節委托給其他組織。

（二）公共選擇理論

根據“經濟人”假設，公共選擇理論提出了“政治人”假設，認為當個人由市場中的買者或者轉變為政治過程中的投票者、政治家、納稅人或官員時，不會發生變化。在布坎南等人看來，官僚不受公共利益的激勵，而受其自身利益的激勵，追求的是政府規模最大化而不是利潤最大化，他們使其個人福利最大化而不是公共利益最大化，從而導致“政府失靈”。由于公共資源在壟斷環境中運作，管理者缺乏激勵，使公共產品成本高昂，導致低效率和差質量，而且對于公眾的需求反應過于遲鈍，缺乏回應性。因此，公共服務應當給予公眾對公共服務進行選擇的機會，應打破公私界限，破除政府壟斷，在政府和社會之間，在公私之間形成競爭。

（三）新公共管理理論

新公共管理理論認為私營部門的成功經驗和方法也適用于公共部門，提倡構建“企業家政府”，希望通過在公共服務的生產與供應中引入市場競爭機制，來提高政府效能、降低成本、提高質量。克里斯托夫·胡德（Christopher Hood）歸納了新公共管理的七個特質，認為競爭是降低成本和達到更高標準的關鍵所在。奧斯本提出，政府的中心工作不是 “劃槳”，而是“掌舵”，政府做好決策工作，把具體的服務性工作承包給私營企業和非營利性機構去做；但奧斯本也反對完全的私有化，認為如果把治理的全過程都私有化，會導致喪失社會公平感和利他主義精神。

（四）治理理論

公共治理理論提倡政府與非營利機構、私營企業和公民進行合作，共同確定目標，來對公共事務進行管理，政府部門和非政府部門等眾多公共管理主體在相互依存的環境中分享公共權力，共同管理公共事務。治理的實質是建立在相互認同基礎上的合作，其權利構成是多元的，打破了政府對公共服務供給的壟斷觀念。公共服務市場化是介于政府壟斷和私有化之間的一種均衡，在計劃與市場中克服“市場失靈”和“政府失靈”，發揮市場“看不見的手”和政府“看得見的手”的雙重作用，達到社會最優解，認為只要設計控制得當，外包可以使公眾享受到更加低廉、高質、公平的公共服務。

二、國外非基本公共服務研究述評

非基本公共服務是指不完整具備非排他性和非競爭性，但具有較大的外部收益的公共服務；非基本公共服務業是指以養老托幼、專業培訓、健康醫療、家庭服務為代表的新興人文服務業。非基本公共服務市場化，是指通過政府與社會之間的合作，利用市場機制，調動社會資源參與政府非基本公共服務的供給過程。1912年法國學者萊昂·狄驥（Léon Duguit）提出公共服務概念，20世紀80年代西方開始推行公共服務市場化，其相關定義很多，目前尚未達成一致。其理論依據建立在公共選擇理論、新公共管理理論和治理理論的基礎之上。相關研究文獻很多，涉及經濟學、政治學、社會學和法學等學科，研究問題廣泛，如市場化的動因分析、路徑選擇、后果影響、經驗教訓以及各國比較分析等。主要集中于如下幾方面：

（一）公共服務供給體系的組成研究

強調居民“用腳投票”，認為有多個分散的提供主體，能為多中心大都市地區提供更為高效的公共服務（Tiebout，Ostrom，1977）。認為大量的政府公共服務通過外包的方式，主要由私人機構和非政府組織提供，有利于節約政府人力，解決政府機構過于龐大的問題，實現政府“瘦身”的目標。同時，政府公共服務外包有助于減少財政資金浪費，減輕財政負擔。從各種數據來看，合同出租比政府直接供給降低成本約20%～30%。

（二）公共服務供給機制研究

民營化觀點（Ferris，Kolderie，Savas，R.Stein 1990），認為通過將政府公共服務外包，打破政府壟斷，引入市場競爭機制，不僅可以利用競爭的力量給無效率的生產者施以市場壓力，而且還可以克服政府某些服務專業性的缺失，充分發揮承包方的專業化優勢。但也有人質疑效率以及負面影響（Morgan，Sharp 1990），如政府在組織競標時常常面臨備選對象數量不足的困境；市場化后一部分公共服務的質量并未達到政府和公眾的要求；政府在某些項目上存在管制規則過多過濫的現象。此外，公共服務市場化進程中伴隨著腐敗。

（三）市民對公共服務的滿意度研究

由于監管不力或者政府把公共服務外包當作卸包袱、推責任的手段時，就可能造成監管失效，社會公眾可能反而承受質低價高的公共服務。私營部門在提供公共服務的過程中為了節約成本、獲取更多利潤，對于偏遠的鄉村地區、經濟欠發達地區、弱勢群體可能提供更少、更差的服務，這種選擇性地提供公共服務，可能會加劇公共服務的非均等化。政府公共服務外包從招標階段一直到履行完畢的整個過程中，都可能產生權力“尋租”問題，滋生腐敗，造成市民滿意度下降。研究過程中Lyons建立了EVLN逃離-控訴-忠誠-忽視模型，但也存在方法論上的爭論（Stipak 1979）。城市公共服務的分配形式和原因研究，觀點是“未成型的不平等”，很少有研究證明所有不同群體及區域的居民們都能獲得平等的待遇（Mladenka 1980）。

（四）影響政府選擇城市公共服務市場化的因素研究

認為合同外包節約成本（Ferris 1986）；影響因素主要有財政、政治、交易成本、社會關系、利益尋租以及偏好，規模經濟和技術成本等（Nelson，Dubin 1998，Miralles2003）。有效性競爭市場的缺乏，可能形成新的壟斷，然而由于優勝劣汰的過度競爭同樣也可能形成新的壟斷，無論哪一種情形的壟斷都難以保障所外包服務的效率、質量，甚至會出現比政府壟斷更糟的結果。

（五）公共企業和私人企業產出效率比較研究

肯定私人部門效率，期待更為自由平等的市場準入。認為公共企業在委托代理問題下的預算軟約束會影響其供給效率（Llya R. Segal，1998），利潤激勵和投入靈活性在私人部門更容易實現（Graddy，1994）。在混合寡頭壟斷模型下，以社會福利最大化為目標函數的公共企業，其效率、質量均弱于私人企業（Toshihiro，2010）。以盈利為目的的私有化以及政府間的合同供給模式是最普遍的選擇（Warner 2008）。

西方公共管理理論的演進為研究北京非基本公共服務市場化問題提供了理論依據和研究方法，相對而言，西方有關如何引入市場機制來改善由政府供給的公共服務水平的文獻較少，分類細述及操作規則的研究更少，大多數文獻是對某種公共服務引入某種機制的執行情況及效果的分析與評估。北京政府承擔著2000多萬人口的經濟和社會責任，不僅需要保證純公共產品的供給，還需要在社會建設各相關領域維護經濟穩定和保障人民福利，公共服務需求壓力巨大。所以，北京在全國將非基本公共服務率先市場化，引入競爭，期望在有限預算下提高供給效率。但是，在北京短期內較難實現完全競爭和壟斷競爭的市場環境，在公共服務供給的寡頭壟斷這一市場環境下，引入競爭后，公共企業市場容量如何確定，供給效率是否會提高，行業總產出和消費者福利會發生怎樣的變化，混合制企業的私有化程度對行業總產出和消費者福利有怎樣的影響，規制者應該如何進行市場結構調整以優化供給效率，需要進行系統化研究。

三、國內研究進展及述評

國內有關研究相對集中出現在90年代中后期，最初介紹國外情況及經驗教訓，隨后引入治理理論、新公共管理等理論。具體地說，國內主要是針對城市公共服務改革面臨的困境、市場化理論與實踐問題，以及供給主體多元化和開放公共服務領域等方面研究。

（一）市場化改革困境的研究

市場化所凸現的矛盾和問題日漸突出，在理論界引起一些非議和質疑。大致分為三類：一是從其他國家的教訓出發總結問題（孫曉莉、王俊豪、徐明春2007）；二是探討公用事業改革中出現的問題（劉戒驕、朱忠發、趙大鵬、李惠先2010）；三是探討特定行業或特定領域出現的問題，如對風險、水務領域、公用事業收費、定價和監管的分析（陳明，周林軍2009）。邱法宗（2008）歸納了學術界對公共服務市場化改革的爭議。

（二）市場化面臨的理論與實踐問題研究

理論問題：政府失效固然存在，但市場機制絕非完美；公民與消費者身份的兩難；市場化可能使公共利益受忽視（徐錦賢 2011）。實踐問題：腐敗和私人壟斷；對社會穩定構成威脅；質量問題。建議通過資產專用性、不確定性和交易頻率，判斷是否適合進行市場化，同時要改變環境或制度以降低交易成本（楚迤斐 2009）。

（三）公共服務供給機制和主體的多元化研究

對于開發公共領域，當前仍存在競爭不充分，有效競爭格局并未形成，市場化所應有的效率并未體現。認為政府要對全社會實施公共管理，建立非歧視性的政府公共政策體系，實行無差別的市場準入管理。形成公共服務供給的多元化與社會化格局，形成一種“多中心治理”的供給模式（李軍鵬2004）。對于主體多元化，反對的觀點認為市場化可能會導致經濟性、公平性、社會責任缺失、腐敗和壟斷、社會不穩定以及政府管理危機，受危害最大的是弱勢群體（余豐慧2006）。支持方則認為，政府既當“裁判員”又當“運動員”的角色，很容易陷入“諾斯悖論”中（蔡放波2004）。

從國內研究文獻來看，對非基本公共服務市場化的研究缺乏分類細述，實證研究也很少，缺少可供選擇的可操作性方案的設計，未能從理論上對市場化供給機制進行深入的分析，還沒有構建符合含有首都大城市特征的供給模型，研究深度以及理論系統的完整性方面需要進一步系統化和定量化。基于國內的研究現狀和北京建設世界城市的需要，有必要對市場化供給機制與北京城市發展特征的結合進行研究，形成北京的市場化有效供給分析范式，探索北京公共服務市場化對策。

四、國內外公共服務市場化的重要實踐及述評

在西方國家，公共服務市場化的歷程較長，無論是在公共服務供給主體還是供給方式上都積累了較為豐富的實踐經驗；而國內市場化進程發展較為緩慢，還處于摸索階段。

（一）公共服務供給主體

越來越多的西方國家引入了政府、商業性機構外的第三方組織即非營利性組織，極大程度上促進了公共服務的市場化。以美國為例，美國是一個實行分權制的聯邦國家，生產力極其發達，在世界經濟舞臺上起著主導作用，但美國政府并沒有包攬一切社會事務管理，而是通過積極培育和推動非政府組織的發展，來承擔許多具體的社會服務和社會管理工作。美國的非營利性組織（NGO）在其公共服務的提供中扮演著非常重要而積極的角色。近年來，美國NGO主要發展為互助社、改良運動組織、社會服務組織、教育文化機構、慈善基金會等團體，全方位地介入了地方政府的治理與服務之中。在美國馬里蘭州哥倫比亞鎮，真正起管理作用的是一個完全民間性質的自治組織—— 哥倫比亞協會，該協會與縣政府之間通過合同來劃分彼此的職責。縣政府負責哥倫比亞鎮的公共安全、消防、基礎教育、垃圾處理、郵政、主要道路建設和維護、路燈、供水和排水、電力等公共服務項目和設施的建設維護，其余如步行橋梁建設和維護、各種慶祝活動等等則由哥倫比亞協會來承擔。除美國外，英國、新加坡等國家也積極引入非營利性組織作為公共服務供給的主體之一。非營利性組織作為個人與國家之間不可缺少的中間環節而存在，有助于培育居民自治意識和社區參與意識。同時，隨著非營利性組織數量的不斷增長，政府在選擇合同對象方面有了更大的余地，這意味著政府在購買服務中處于更有力的討價還價地位。非營利性組織之間為爭取政府合同和公司及私人基金展開的激烈競爭，促使其不斷提高服務質量，推動本組織向更多的公共服務項目擴展，必然導致公共服務越來越便捷、有效、可承受。國外政府非常好的利用了NGO組織參與公共服務的提供，對我國公共服務供給體系的改革具有重要的參考價值。

（二）公共服務供給方式

在公共服務供給方式方面，合同外包已是大勢所趨。OECD國家越來越多地將外包的概念引入公共服務領域以提高公共部門的績效水平。合同外包作為公共服務私營化的手段之一，其使用范圍不僅限于政府，它還廣泛的應用于私營部門之間，并且被看作是充分利用規模經濟和競爭性來提高效率的有效方式。以英國為例，英國的公共服務外包最初僅限于藍領工作。1980年的地方政府規劃與土地法明確提出公共服務外包的要求，并提出了引進競爭性招標的范圍和工作領域。1985年負責地方政府事務的環境事務部提出了一份咨詢文件，要求在垃圾清理、街道清掃、建筑物清潔、車輛維護、飲食服務等公共服務領域實施競爭性外包，當年有38個地方政府簽訂了55項承包合同。1年多的實踐表明，以垃圾清理為例，私營承包后成本降低了22%；在通過競爭但最后仍由內部承包的情況下，成本降低17%。由此測算，如果1984/85財政年度全部引進競爭性外包，成本會降低8000萬。1998和1990年的地方政府法把競爭性外包的范圍擴大到會計、建筑設計、財務管理等“白領”專業服務領域。1990年英國的公共醫療與社區關懷法明確規定，中央撥付的特別款項的85%以上必須用于“非地方當局直接提供的服務”，這意味著地方衛生當局必須以競爭招標的形式向私營部門或非營利機構購買服務。lGBR4OG07b7K88+zKC3dtQ==除英國外，美國、法國、丹麥、澳大利亞、墨西哥等國家也將合同外包作為公共服務市場化的有效手段。公共服務外包改善了公共服務的質量和效率，從而提高了政府職能的履行能力；也提高了社會經濟效率，使得社會資源更多的交由市場重新配置，使其生產和使用更有效率。此外，外包減輕了政府財政負擔，將公共部門從公共物品和服務的生產中解放出來，減少了相關工作人員的開支。外包使得傳統上由國家和公共部門壟斷的行業逐漸以外包的形式剝離出來，從而擴大了市場競爭的范圍。

（三）國內公共服務市場化發展緩慢

在國內，公共服務總體水平偏低，發展不平衡，效率低。造成這種局面的一個重要因素是我國公共服務改革比較落后，沒有完全調動包括商業性組織和非營利性組織等社會組織的積極性，使得公共服務供給主體比較單一。在公共服務供給方式方面，外包作為公共服務生產的重要形式，逐漸成為地方政府探索和實踐的重點。中國地方政府試水公共服務外包起始于1995年，首先是上海浦東新區，縱觀90年代，公共服務外包的發展比較緩慢。到了21世紀初，改革的前沿陣地廣州、深圳開始探索，近幾年則陸續有一些其他城市如北京、廈門、成都、武漢、寧波、南京等開始嘗試。總體來說，公共服務外包在中國的發展時間短、案例少，還在初步摸索過程中。

五、國內外研究對北京的啟示

根據國內外研究進展，需要在新公共管理理論的基礎上，進一步探索如何結合現階段北京非基本公共服務市場化的復雜性和系統性，借鑒西方經驗，構建理論分析框架；從側重于供給機制整體性出發，如何從北京作為首都大城市的經濟社會體制層面來看待非基本公共服務市場化問題，系統考察內在影響及決定機制，探索一套適合北京的非基本公共服務市場化改善機制，探討如何在市場化條件下實現北京非基本公共服務最優配置和分配問題，從而使公共服務的綜合福利達到最大化。

北京可以嘗試圍繞非基本公共服務市場化目標，從供給機制建設的視角，在調查和各區縣統計分析基礎上，從北京市現實入手，分析市場化的配置機制，探討政府與市場作用機理，最終形成市場最大化供給的格局和分享式發展模式，為改革提供清晰的脈絡；為確保完成既定民生任務，致力于完善與首都經濟社會發展水平相適應的基本公共服務體系，創新非基本公共服務方式。同時，在規范經濟分析與實證檢驗基礎之上，為非基本公共服務的研究探索應用主流經濟學的研究方法，構建公共服務市場化績效綜合評價體系，通過測評公共服務市場化績效的方法，來最終獲取可量化公共服務綜合績效水平情況，為清楚認知北京各區縣公共服務市場化現狀做必要的嘗試。

具體說來，北京非基本公共服務市場化可以從兩個層面，一是關注政策層面，二是關注改革中的難點問題，以及從四個方面展開研究：

第一，圍繞非基本公共服務市場化目標，從供給機制建設的視角，探討非基本公共服務的多元化供給主體，并明確各主體的主要職能職責。政府必須以公共決策方式為主導展開其有效的公共服務，主要起到監管作用，負責制訂相關政策，規定相關標準，嚴格監督非基本公共服務市場化的執行過程。包括民營機構、私有企業等在內的商業機構也是非基本公共服務的一大提供者，它們通過承包合同等方式將非基本公共服務帶入市場，利用價格機制、約束機制、競爭機制、供求機制等最大化非基本公共服務的效用；此外，非營利性組織的加入也能夠很好的促進非基本公共服務的市場化，使得非基本公共服務產生一定的社會效益。

第二，從非基本公共服務的供給方式入手，結合北京市具體情況，研究不同領域非基本公共服務的選擇與匹配問題。非基本公共服務到底是不是由政府融資，通過向市場購買服務的方式，向需要的群體提供；還是僅僅培育和發展這個市場，然后由消費者根據自己的購買能力自由購買？如果是前者，就需要將其當作一個社會政策來設計，考慮其籌資、服務購買、評估與支付等。如果是后者，則更多地需要從產業政策的角度解決如何壯大、規范市場的問題。此外，還包括志愿服務、特許經營、合同承包等供給方式。在具體選擇時，需要考慮不同類型非基本公共服務的特點，根據對象、需求等綜合選擇。例如，在居民養老服務中，對高齡困難老人的養老需求，可通過政府購買方式提供；對行動方便的老人服務需求，可建立日托中心和老年組織，通過市場提供。

第三，在調查和各區縣統計分析基礎上，從北京市現實入手，分析市場化的配置機制，探討政府與市場作用機理，最終形成市場最大化供給的格局和分享式發展模式，為改革提供清晰的脈絡。這就需要明確北京市非基本公共服務的最優融資模式。融資過程不只是簡單的關于成本的決策和安排問題，而是相對于收益的成本配置，關鍵因素是融資的方式如何影響著市民在服務供給問題上的成本和收益預期。

第四，在規范經濟分析與實證檢驗基礎之上，為非基本公共服務的研究探索應用主流經濟學的研究方法，構建公共服務市場化績效綜合評價體系，通過測評公共服務市場化績效的方法，來最終獲取可量化公共服務綜合績效水平情況，為清楚認知北京各區縣公共服務市場化現狀做必要的嘗試。

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（編輯：許麗麗）