淺議城鎮化建設中存在的問題及對策

[摘 要]本文針對我國城市化建設進程中存在的五個方面的突出問題進行了詳細的分析，并見解性地從產業政策、投資政策、土地政策、戶籍政策等方面提出了解決問題的對策，以供參考。

[關鍵詞]城市化建設；投資政策；產業政策；土地政策；戶籍政策

[中圖分類號]F126.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2013）4-0092-03

1 我國城市化發展的歷程

我國城市化發展的歷程，同我國的政治、經濟、社會、文化的發展有著極為密切的關系。新中國成立以來，我國城市化進程經過了停滯和發展兩個主要時期。同美、英、法、日等發達國家的城市化水平相比，我國的發展速度較低，發展滯后，嚴重制約著我國經濟和社會的發展，尤其是農村經濟的發展，嚴重影響著農村人口和城鎮居民物質、文化生活的同步提高，限制了全民族各項事業的發展進程。1952—1978年，由于“極左”思潮的影響，城市化水平年均提高只有0.21個百分點，其中“文化大革命”的十年間，城市化水平基本停滯在17%左右。到1978年，我國實行改革開放政策，才逐漸步入持續、快速和健康發展的軌道。隨著我國社會經濟發展步伐的加快，城市化水平年均提高0.65個百分點。2000年我國城市化率為36.2%，2002年以后，城市化水平每年的提高率都多于一個百分點，我國正在步入城市化加速發展時期。

一直以來，我國政府非常關心和重視城市化及城市的可持續發展問題，特別是黨的十一屆三中全會后，鄧小平、江澤民等黨和國家領導人曾多次提出“要很好地研究城市化的發展戰略”；“要研究我國的國情、國力，走中國式的城市化道路”；“要搞好大中城市和小城鎮的結合，要走以發展小城鎮、建設小城市為主的道路”。這些關于城市化建設的指導思想，為我國的城市化發展指出了明確方向。同時，國內很多資深的經濟專家、學者也都把城市經濟作為一個發展方面開始深入研究和實踐，并在全國許多省、市的鄉村取得了豐碩的成效，為全面推進我國的城市化進程提供了示范、樹立了樣板。

黨的十五大把全面繁榮農村經濟、加快城鎮化進程列為我國經濟建設的重中之重，吹響了全面振興農村市場、壯大縣域經濟、促進農村工業化的號角。幾年來，全國各地通過大力推進農村經濟結構、產品結構調整，積極推行農業產業化經營，壯大農村市場組織化程度和綜合經濟效益，鼓勵農村富余勞動力向非農領域和城鎮轉移，引導農村勞動力資源合理、有序流動，使廣大農戶的行業經營理念發生了根本性變化，并使一部分鄉村率先實現了城市化、工業化。江澤民同志在十六大工作報告中，全面回顧和總結了五年來我國農業經濟改革的成就與經驗，同時又在全面建設小康社會的奮斗目標部分特別指出：要想在21世紀全面實現現代化，振興民族經濟，使人民過上幸福美好的生活，就必須把重點放在扭轉和縮小工農差別、城鄉差別和地區差別上。特別是黨的十八大，把加快推進城鎮化、建成小康社會作為本屆政府的宏偉目標，已經列入下階段國家發展戰略日程。

從世界各國城市化進程的規律來看，當城市化水平超過30%后，會普遍發生城市化進程加速現象。2011年，我國城鎮人口占總人口的比重已首超50%，正在步入加速發展時期。黨的十六大明確指出了到2020年我國的城市化率要達到56%的戰略目標，這期間，我國城市化水平平均每年提高一個百分點，每年新增城鎮人口將會達到1200萬人以上。我國是個人口眾多的國家，農村人口比重很高，在城市化發展過程中，做好農村大量剩余勞力轉移是個核心問題。靠現有城市，特別是靠大城市吸納是不可能的，出路是加速鄉村城市化，大力發展鄉鎮企業，加強小城鎮建設，就地消化和吸納絕大部分的剩余勞動力。這樣既可以實現區域經濟發展的均衡性，又減輕了大城市的增容壓力，同時能夠減少和有效避免一些社會矛盾的滋生。

小城鎮是一個區域概念，從狹義上講，小城鎮建設也就是小城鎮經濟的發展問題。小城鎮經濟是以集體所有制鄉鎮工業為主體的多種經濟形式并存的混合經濟體系。據統計，目前我國鄉、鎮兩級辦的工業有20%左右集中在建制鎮和鄉政府所在地，其余均散落在農村。這種過于分散的布局在我國的小城鎮建設中也就是小城鎮經濟發展中帶來了一系列突出的問題，需要由政府部門去引導和解決。主要表現在：

1.1 鄉鎮土地使用浪費嚴重

鄉鎮工業遍地開花，其占地大大超過了城市工業廠礦正常用地標準。據有關資料反映，鄉鎮工業人均占地面積水平要比城市工業高出3倍以上。也就是說，如果鄉鎮工業做到合理布局，即使占地面積略超過城市標準，全國工業占用地可在現有的基礎上減少一半左右。并且在鄉鎮土地的開發和使用過程中，據紀檢和監察部門的資料揭示，這些土地還成了滋生腐敗的土壤，一些官員利用我們珍貴的土地資源做起了黑色交易。同時，零散的鄉鎮工業布局，使工業企業難以獲得規模經營效益，必然導致更大的資源浪費。

1.2 土地資源產出率比較差

投入要講產出、經營要講效益，土地開發是經營式農業的新理念，但開發必須要講回報，要講土地資源的利用率、產出率。但從全面的情況看，“開而不發”的現象不但存在，有些地方還比較嚴重，許多“農業高效園區”、“村辦工業園區”、“種植、養殖園區”等虎頭蛇尾、雷聲大雨點小，有的甚至無尾、無雨，損失慘重，最后不得不交給農戶“退園還耕”。此外，布局分散也導致了重復建廠和工業企業“小而全”結構，加劇了能源、原材料等非土地資源的緊張狀況，擴大了供求缺口。

1.3 鄉村生產、生活環境污染嚴重

由于鄉鎮工業點多面廣，型小量大，分散治理代價非常高昂，甚至一些專家指出，用幾十年來這些企業交納的稅收和環境治理費用相比，簡直是九牛一毛、杯水車薪，如大家一想起來就痛心疾首的淮河治理問題、現如今再也看不到蘆葦青青、群鳥鳴唱的白洋淀問題等。

況且有的因污染面積太大，根本無力治理、無法治理，危害極其深遠。特別是最近幾年，在中央的嚴厲查處下，許多城市竟將環境治理簡單地理解為把污染嚴重的鋼鐵、化工、紡織印染等加工工業遷出大城市，使本已污染嚴重的鄉村環境雪上加霜，治理起來更加困難。

1.4 鄉鎮工業生產力低下、技術改造滯后

從20世紀80年代初開始產生的鄉鎮工業絕大多數屬因陋就簡條件下興辦的，一般都存在廠房陳舊、技術裝備落后、產品質量不穩定、業主和職工的綜合素質較低等問題。且這些企業受利益驅動極易成為假冒偽劣產品的發源地，因此急需改變這種生產落后的面貌，急需推動技術進步。除少數經濟發達，實力比較強的鄉鎮工業技術改造進步比較快以外，其他大部分企業在分散布局條件下，很難得到有效的改造。落后、過小、過濫的工業布局還使企業管理、稅務管理難以協調，人才緊缺的局面也不易改變。

1.5 鄉鎮工業相關基礎設施落后

由于鄉鎮工業布局分散，所以不能共同建設給水、排水、供電、通信、交通等公共基礎設施。工業發展本是集約產業經濟的發展，而分散的工業布局一廠一套基礎設施，不僅增加了工業企業費用開支，而且難以形成完備的高、精、尖技術體系，造成高投入、低產出和人力、物力、財力的極大浪費，使這些本來就舉步維艱的企業又背上了沉重的社會包袱。

2 造成這些問題的原因是多方面的

首先是城、鄉分割的二元社會經濟格局。它是發展中國家傳統部門（如農業）比重過大、現代經濟部門發展不足及城鄉差別十分明顯的一種狀態，也是發展中國家相對貧困和落后的主要癥結，是這些國家現行經濟結構中的突出矛盾。這種二元結構使農業剩余勞動力不能充分的進入城市就業，而滯留在鄉村的農業剩余生產力作為生產要素要發展非農產業，就必須與非農業生產資料相結合。在資金短缺的情況下，農村地區可利用的生產資料最主要的是土地，在無資金、無技術、只有土地的條件下，讓農村實施工業化是不現實的。當然有人提出農民可以在自有土地上搞高效經營，如搞蔬菜大棚、藥材種植、水產養殖等，這些措施確實能有效提高農民的家庭收入，但與鄉村城市化、工業化的建設要求相距甚遠。

其次，由于資金和技術等條件的缺乏，其生產能力和技術裝備相當的落后，對資源的利用也就不講究成本，只顧眼前利益，缺少長遠觀點。浪費資源、污染環境、“吃祖宗飯、造子孫孽”的現象十分普遍。

再次，社區制度障礙也是造成上述問題的重要原因之一。社區利益使得鄉鎮經濟獨立性較強，不僅以鄰為壑，各自為政，而且與城市產業結構趨同，形不成一個以社會分工為基礎的城鄉經濟的有機整體。

最后，產品單一、縱深加工能力不足、人均產出率低、單位收益率差是我國農業的又一弊病，一些農村地區封閉自守，沒有“走出去、引進來”的開放意識，幾千年來勤耕細作的也僅是小麥、玉米、紅薯等周而復始的小農產品，根本沒有“大農業”思想意識，有的就是雷打不動的本位主義。

在社會主義市場經濟條件下，小城鎮經濟發展只有消除上述弊病，才能充分發揮市場經濟機制優化資源配置的作用，真正將小城鎮經濟發展置于工業化、城市化的進程中。針對以上五個方面的問題，筆者從產業政策、投資政策、土地政策、戶籍政策等方面提出以下對策：

2.1 完善小城鎮經濟發展的產業政策

在市場經濟條件下，市場是從事生產和經營活動的各類經濟實體的生命線。因此要不斷完善小城鎮發展政策，促進小城鎮經濟面向市場、研究市場、適應市場、激活市場，全面實行市場化取向改革。政府部門要引導企業調整產品結構、優化技術裝備、實行產權改革、轉換經營機制，努力增強企業應對市場變遷的能力，進而使企業不斷做大做強。在這個方面東部經濟地帶的諸多村鎮搞的非常成功，如張家港、華西村等，原來它們都是貧窮的小村落，現在則煥然一新變成了美麗的大都市，成功的實施了城市化跳躍，為廣大農村施行城市化建設提供了許多可以借鑒的寶貴經驗。

2.2 多方籌集發展資金，廣開投資渠道

目前，小城鎮經濟發展與建設面臨的資金缺口較大，在國家有限投入的基礎上，要充分發揮國家、地方和個人三方的積極性，多方籌集資金發展小城鎮的經濟。一是國家要選擇重點地區、重點產業給予資金支持，要在財政支出結構上體現國家城市化建設的決心和信心；二是小城鎮集體經濟要瞄準市場、研究適銷對路的產品結構、發揮自己的資源優勢，提高經濟產出能力，壯大自身的經濟實力，培養資金來源，增強小城鎮經濟發展的后勁；三是根據改革需要，鼓勵和吸引個人投資和外商投資，大力發展民營經濟、混合經濟等非公有制經濟；四是改革金融投資體制，國有商業銀行要盡快出臺針對民營、私營經濟的投、融資制度，資本市場也要加大鄉村企業審查上市力度，爭取有更多的信貸資金、股市資金和民間流資投入到小城鎮經濟建設中來。

2.3 促進鄉鎮企業相對集中于小城鎮

社會化大生產要求社會經濟活動相對集中。促進鄉鎮企業集中于小城鎮之中，就需堅持城市化的方向，搞好小城鎮的規劃，要有計劃地將鄉鎮企業合理地集中布局在小城鎮，嚴格控制分散建設，科學地、合理地集中布置給水、供電、排污、通信等各項生產、生活基礎設施，使小城鎮的社會化和現代化水平不斷提高。

2.4 深化戶籍制度改革，促進農業剩余勞動力合理、有序地轉移 在一些發達地區，其鄉鎮企業早已不是原來意義上的鄉鎮企業了，而是城市工商業的重要組成部分了，它所在的地區早已經被城市化，只是從業人員的身份沒有擺脫戶籍制度的歷史痕跡而仍被人們稱為鄉鎮企業和農民而已。因此，積極實行小城鎮的戶籍制度改革，對率先發展起來的小城鎮集中施行農轉非，有助于鄉鎮企業相對集中發展，吸引農業勞動力合理、有序地轉移。

小城鎮作為城市之尾、鄉村之首，兼有城市和農村的雙重特征。小城鎮經濟作為城市經濟的基礎層次，同時又作為農村經濟的中心環節，在國民經濟建設、區域經濟開發、擴大農村勞動力就業、縮小城鄉收入差別、推進鄉村城市化進程中將發揮不可替代的重要作用。因此，搞好小城鎮經濟的協調發展，是我國小城鎮建設的當務之急、重中之重。

參考文獻：

中國社科院研究生院城建系.城市經濟學[M].北京：經濟科學出版社，1999.

[作者簡介]袁海濤（1960—），男，河南許昌人，河南省許昌職業技術學院外國語系教師，北京師范大學在職研究生。研究方向：企業管理的教學與研究。