區域應急管理資源的配置與整合模式探討

摘要：在實際的公共危機與突發事件的應急管理中，應急資源的有效配置、整合與及時供給將直接影響應急管理的效果。因此對應急資源的配置與整合研究也應是應急管理研究的一項重要內容。文章從公共危機協同治理的視角，分析應急管理資源的內涵、配置與整合的原則，介紹公共危機協同治理的含義及特征，并在此基礎上嘗試性地構建區域應急管理資源的配置與整合模式。

關鍵詞：區域；應急資源；配置整合

我國目前正處于國家發展的矛盾突發期，各種社會矛盾突出。當前形勢下如何有效的應對和防范各種突發公共危機，已成為全社會關注的焦點。國內經過近十年的發展，對公共危機的相關研究主要圍繞在國外危機管理理論的介紹；不同類型公共危機管理的特點、成因；把公共危機管理的理論引入到政治危機、經濟危機和價值危機的治理中等。而應急資源的配置與整合研究是應急管理研究的一項重要內容，目前學界在這一研究領域的相關成果還較少。因此，本文從公共危機協同治理的視角，主要關注在實際的公共危機管理中，如何實現應急資源的布局整合、有效配置與及時供給這三者間的有效協同，分析應急管理資源的內涵、配置與整合的原則，介紹公共危機協同治理的含義及特征，并在此基礎上嘗試性地構建區域應急管理資源的配置與整合模式。

一、應急管理資源概述

應急資源的配置與整合是為了有效應對突發事件而預先把恰當數量和種類的應急資源放置在選定的最佳區域，使其發揮最大的效益。資源配置與整合在應急管理中是一個實施過程，就是把資源組織起來，把一定數量的資源在限定的時間集結到特定的地點。

（一）應急管理資源的內涵

公共危機應急管理資源指公共危機應急管理中能夠在短時間內迅速征調或積極響應的全部各類資源的總稱，分為自發資源和公共資源兩種類型，有人、財、物、信息等存在形式。其中人是應急管理中的核心資源和最寶貴資源。其主觀能動性的發揮是決定財、物、信等資源的效用與效能的關鍵。充足的財政與物質資源儲備則是公共危機應急管理的必要前提條件，必須重視物質資源的儲備，重視財政資源與物質資源在結構和總量上的協調。

（二）應急管理資源配置與整合的原則

1.人本原則。在危機發生后采取最有效的措施整合各種資源以最大努力挽救生命，這是公共危機應急管理的最高準則，也是公共危機應急管理整個過程和一切活動的根本出發點。

2.效率原則。效率直接關系到公共危機應急管理的成敗。首先是響應的時效。危機一發生，就需要全面調動資源開展危機救治，緩解各類資源的供需矛盾，恢復正常的社會秩序，重建社會平衡體系。其次是資源的配置與使用。應急管理本質上是資源儲備及資源消耗補充的動態過程。在消耗及補充資源的過程中所帶來的各種成本之和即應急管理的成本。因此，有效、合理、充分地使用資源，不斷降低耗費與占用資源所帶來的各項成本，才能滿足效率性原則。

3.公平原則。應急管理資源的配置與整合不僅要注重效率，更要重視公平。公平非平均，而是要有主次。在應急管理資源的優化配置與整合中，要達到整體的平衡，從主要矛盾出發，優先滿足最重要、最基本應急資源的需求，從主要矛盾的解決來緩解次要矛盾，要盡量避免各類資源需求矛盾之間的相互影響。

4.協調原則。應急資源的配置及整合就是一個協調過程。各類資源的所有者性質、功用不同，必然導致價值及利益取向會有差異。在應急管理資源的配置及整合中，必須要堅持協調性原則，協調個體、局部的力量并使之形成整體資源，統一指揮，發揮整體資源的最大功效。

5.開放原則。應急管理資源的配置與整合能力取決于現有資源的種類和數量，但是更取決于獲取所需資源的能力。遵循開放性原則，一方面能夠將系統內部的資源向外移，以便使應急資源在不同的區域和范圍內能得到整合與共享；另一方面則是將系統外部資源內移，增強所需的關鍵資源的可獲取性。

二、公共危機協同治理理論概述

（一）公共危機協同治理的概念

公共危機協同治理即公共危機管理主體，包括政府部門、非政府公共部門（NGO）、企業部門以及公民個人，通過自覺的組織活動，利用網絡、信息技術等現代科技手段，把公共危機管理系統中各種相互之間無規則、無秩序的要素，在一個行為目標和規范相對統一的網絡結構中有機地組合起來，使系統中的各種要素由無序狀態轉變為具有一定規則和秩序的、相互協同的自組織狀態，針對潛在的或者顯現的危機，協同實施系列性的控制活動，以期有效地預防、處置和消弭危機。

（二）公共危機協同治理的特征

1.重視子系統的協同性。公共危機協同治理旨在各個子系統間能夠形成整體的協同效應，具體的協同方法是通過改變控制參量來改變序參量，即通過改變相變過程中各個子系統的地位及關聯的方式，使得系統向控制的有序結構發生轉化。

2.重視系統演化的動態性。要實現公共危機治理系統自無序結構向協同結構轉變，則必須要重視其與環境的動態關系，不斷調整自身的運動速率和方式，以便從環境中獲得新的有序結構來維持自身所必需的各種物質、能量和信息。換言之，即構建公共危機協同治理模式，應當重視資源協同保障機制的建立。

3.重視系統中各微觀元素間相互作用的非線性。系統中的各要素或子系統間的非線性的相互作用，構成了推動系統自組織演化的動力。現代化的信息平臺可以提升公共危機治理主體應對危機事件以及危機管理復雜性的能力。因此，有必要搭建現代化的信息平臺才能構建公共危機協同治理模式。

4.重視秩序形成的自組織性。公共危機的協同治理模式對傳統的單純依靠正式制度和權威治理的方式帶來了轉變，關注子系統的創造性、個性發展及目標的實現，這些都通過自組織的方式形成治理秩序。因而可以通過培育社會資本、明確權責體系等途徑，間接控制子系統的行為，使其趨向協同以構建公共危機協同治理模式。

（三）協同治理下的應急管理資源的配置與整合

基于公共危機協同治理的理論視角，借助現代區域發展理論，我們可以從梯度開發、點軸開發以及網絡開發三種類型來研究區域應急管理資源的配置與整合。

1.梯度開發類型。狹義上，梯度開發是根據協同治理的需要，從總體上將區域應急資源劃分為幾個相互銜接和匹配的層次，然后進行有計劃地配置和整合，形成應急資源配置與整合的梯度層次結構。廣義上，梯度開發是根據協同治理的需要，既從總體上又從每一個區域內將應急資源的配置與整合形成為相互銜接和匹配的結構層次。當下我國各個區域應急資源配置與整合的梯度開發還未形成規范的發展模型，但是各有特色、相關協同的梯度開發基礎已具備。推進區域應急資源配置與整合的梯度開發，一是能較好地協調危機和突發事件發生的不確定性與應急管理資源配置整合的相對穩定性之間的矛盾；二是有利于最大限度地減少和控制經濟資源的占用和消耗，提高應急管理資源的使用效率。

2.點軸開發類型。即將區域內應急資源配置與整合的重點放在那些由“點”和“軸”有機組合而成的特定區域上。“點”即在一定區域內的各級中心城市，“軸”則是連接各個“點”的以交通線路或網絡為主的基礎設施。“點”和“軸”是構成區域應急資源配置與整合特定區域的基礎條件。遵循協同治理理論的要求，點軸開發體系中的“點”，一是能保障區域內應急管理順利運作的主要“支撐點”。二是有比較雄厚財力基礎的“點”。三是基礎設施條件優越，交通、能源、水資源等供應體系完善的“點”。而“軸”首先則必須處在水、陸及空間交通的干線上，需要有相對發達且稠密的運輸網，這對于各“點”應急資源的快速流動十分有利；其次，從地理分布上看，“軸”的走向應與區域應急管理戰略的重點方向一致。最后，要確保“點”要相對多的處于“軸線”上，確保“軸”能成為區域應急資源整合與配置的基礎。

3.網絡開發類型。主張均衡發展，實現區域整體推進，是點軸開發類型的延伸和繼續，也是經濟較發達地區實現區域整體均衡發展的有效方法。隨著現代社會信息化、網絡化和一體化趨勢的推進，通過加強特定區域的內部建設特別是加強特定區域與其他區域之間的協同建設，最終會形成區域應急資源保障網絡協同一體化體系。應急資源的配置與整合，必須重視生產性資源要素的重新組合與保障性資源要素的重新組合在要素形成時間上的差異性和要素組合時間上的同一性之間的矛盾，要通過協同治理來緩解這一矛盾。借助網絡技術的優勢，積極打造“無縫隙”、“無間隔”的區域應急資源網絡鏈，使區域間應急資源的相互協同變得極為便利。

三、區域應急管理資源配置與整合的模式構建

基于以上協同治理視角下對區域應急資源配置與整合的分析，可從以下思路來構建我國區域應急管理資源的配置與整合模式：

1.前置式區域應急管理資源配置整合模式。此種模式是將區域內應急管理資源的配置與整合集中在危機和突發事件的易發區域。由于這些高危地區發生公共危機和突發事件的概率更高，因此，還要形成比較完善及運轉靈活的區域應急機制，能夠在危機和突發事件發生時，依靠便利的應急管理資源而迅速形成強大的應急能力。

以下區域類型較適合前置式模式：一是國家邊境區域，此類區域對于我國維護領土主權和保障國家資源具有重要作用，需要將應急管理資源的配置整合重心前置。二是經濟發展及社會生產力水平較高的區域，可借助此類區域的財政優勢及協同度高的特點，多多籌集應急管理資源以備不時之需。

2.中置式區域應急管理資源配置整合模式。此種模式是將區域內應急管理資源的配置與整合集中于區域內的中心位置，以利于應對來自區域內的各種危機和突發事件。此種配置與整合模式能夠較好的兼顧區域當前的安全需要及區域未來的安全需要，且區域應急機制的靈活性及應變性較強，能夠在區域中心迅速形成應對各種危機和突發事件的區域應急能力。

以下區域類型較適用中置式模式：一是所轄地理面積較小且較集中的區域，此類區域的地理優勢較適宜采用中置式配置整合模式，方便應對區域內的各種應急管理任務。二是經濟發展協同度高、生產力布局比較均衡的區域，此類區域可借助區域內的協同優勢，在應對危機和突發事件時，從區域內的中心位置向周邊位置及時配置應急資源。

3.多中心式區域應急管理資源配置整合模式。此種模式是在對區域應急管理資源的配置與整合中形成兩個以上的高度協同的區域應急管理中心。此種模式下，區域內的多個應急管理中心相互之間要具備極強的協同應變能力，共同應對區域內形成的各種危機和突發事件。

以下區域類型較適宜多中心式模式：一是應急管理資源分布不均的區域，此類區域應急資源只集中在區域內某些地點，其他地點則相對較匱乏。二是那些在承擔本區域的應急管理任務的同時，又承擔對其他區域的應急管理進行支援協同的區域。

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（作者單位：華南農業大學公共管理學院）