沿海區(qū)域一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的地方政府職能定位

摘要：地方政府的職能定位對于河北沿海區(qū)域一體化的推進和協(xié)調(diào)發(fā)展具有基礎性作用，推進《河北沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的實施，必須明確地方政府的功能和作用。秦唐滄三市地方政府應該為區(qū)域經(jīng)濟的一體化和協(xié)調(diào)發(fā)展不斷完善組織與法律保障、經(jīng)濟協(xié)助與政策保障、基礎設施建設和公共服務保障等職能。

關(guān)鍵詞：區(qū)域一體化；協(xié)調(diào)發(fā)展；地方政府職能

河北沿海地區(qū)主要是指秦皇島、唐山、滄州三市及其所轄區(qū)縣。2011年10月27日，國務院批復了《河北沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，正式把河北沿海區(qū)域發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。國家和河北省“十二五”規(guī)劃將河北沿海區(qū)域一體化協(xié)調(diào)發(fā)展納入國家戰(zhàn)略和地方重點戰(zhàn)略，力圖打造河北新的經(jīng)濟增長級，對于這一區(qū)域無疑是一個良好的發(fā)展機遇。秦唐滄三市地方政府作為河北沿海規(guī)劃的執(zhí)行者和組織者，對于規(guī)劃的實施具有重要的導向和引領(lǐng)作用。本文將對我省沿海區(qū)域一體化協(xié)調(diào)發(fā)展中地方政府的職能定位進行分析。

一、河北沿海區(qū)域一體化發(fā)展中地方政府的功能作用

（一）地方政府在區(qū)域發(fā)展中的協(xié)調(diào)作用

地方政府是地方社會全面發(fā)展的指導者，也是地方經(jīng)濟社會資源的調(diào)配者，是對市場調(diào)節(jié)的有力補充。因此，地方政府在地方經(jīng)濟社會發(fā)展中起著重要的引領(lǐng)作用，地方政府通過自己的政策引導和行政管理手段可以合理調(diào)配資源的分配，可以調(diào)整和優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，可以推動科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化，也可以通過區(qū)域政策協(xié)調(diào)推動區(qū)域內(nèi)和城市間在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎設施建設方面的優(yōu)勢互補和一體化，實現(xiàn)資源集約，形成發(fā)展合力。地方政府可以充分地利用公共政策工具，消弭市場、個人和社會在區(qū)域經(jīng)濟一體化過程中產(chǎn)生的各類治理失靈現(xiàn)象，通過公領(lǐng)域、私領(lǐng)域和第三領(lǐng)域之間明晰邊界與均衡制約，達到各類組織、各種權(quán)利（力）之間的動態(tài)化均勢，促進區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）地方政府在區(qū)域發(fā)展中的規(guī)劃作用

從國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的一般經(jīng)驗來看，政府的宏觀規(guī)劃是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要旗幟和指南。區(qū)域一體化的發(fā)展更離不開整體的規(guī)劃，地方政府可以通過參與區(qū)域經(jīng)濟一體化戰(zhàn)略的制定，加強對區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)和指導，實現(xiàn)區(qū)域社會、經(jīng)濟和生態(tài)之間的和諧發(fā)展，通過經(jīng)常性的協(xié)調(diào)機制可以從全區(qū)域的戰(zhàn)略高度來制定區(qū)域發(fā)展的行政一體化、經(jīng)濟一體化以及社會文化一體化發(fā)展規(guī)劃，在頂層設計上引領(lǐng)區(qū)域一體化。因此，我們必須重視地方政府在制定發(fā)展政策、規(guī)劃方面的作用。

（三）地方政府是區(qū)域發(fā)展的公共服務提供者

區(qū)域一體化的發(fā)展需要完善的基礎設施建設，基礎設施的“同城化”是實現(xiàn)區(qū)域一體化的重要基礎和推動力。完善的金融、科技、物流服務則是區(qū)域一體化和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要軟環(huán)境。無論是過硬的基礎設施建設和良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的形成，都離不開地方政府的投入和宏觀政策扶持。政府作為地方的最大權(quán)威，擁有企業(yè)和社會組織所不具有的資源聚集能力，只有政府才能集中力量辦大事，聚集大量的資源來進行基礎設施建設和經(jīng)濟環(huán)境優(yōu)化。因此，區(qū)域一體化的健康、持續(xù)發(fā)展離不開地方政府在公共產(chǎn)品供給和公共服務提供中的積極作為。

二、河北沿海區(qū)域一體化發(fā)展中地方政府職能定位

地方政府在區(qū)域發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的作用，我們必須加強政府職能探索和定位，以使地方政府在區(qū)域發(fā)展中切實發(fā)揮其作用。

（一）組織與法律保障職能

推進秦唐滄三市區(qū)域經(jīng)濟一體化和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，必須由三市上級行政部門牽頭成立統(tǒng)一的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責《河北沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的實施和監(jiān)督，并通過法律的形式將這種機構(gòu)的設置及職能明確下來。

1.由省政府牽頭成立省沿海區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)委員會，授予適當?shù)臋?quán)力，以保證委員會具有權(quán)威，能夠真正實現(xiàn)其職能。區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)委員會具有“整體政府”的性質(zhì)，在澳大利亞“聯(lián)合政府報告”（The Connecting Government Report）給整體政府所下的定義為：“整體政府是指公共服務機構(gòu)為完成共同目標而實行的跨部門協(xié)作，以及為解決某些特殊問題組成聯(lián)合機構(gòu)”。河北沿海區(qū)域一體化過程中，必須根據(jù)自身的特點和發(fā)展要求，在各地方政府之上設立專門的區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)委員會。委員會由省政府主管領(lǐng)導、相關(guān)廳局領(lǐng)導和秦唐滄三市政府主要領(lǐng)導組成，下設秘書處負責日常工作，定期召開會議，集體決策。委員會在統(tǒng)籌整個河北沿海地區(qū)資源的基礎上，制定區(qū)域一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略，并監(jiān)督各地方政府的貫徹落實。

2.各地方政府要設立專門的區(qū)域發(fā)展對口機構(gòu)，促進區(qū)域一體化戰(zhàn)略的實施。河北沿海區(qū)域一體化的實現(xiàn)，需要秦唐滄三市地方政府的認同和大力支持。由于目前我國的地方政府普遍存在地方保護主義以及彼此之間的競爭，在區(qū)域發(fā)展中，地方政府難免會偏重本市的發(fā)展而忽略與其他市的合作，在發(fā)展中缺乏整體觀念，難以形成發(fā)展合力。在區(qū)域一體化和協(xié)調(diào)發(fā)展的推進中，秦唐滄三市必須建立專門負責區(qū)域協(xié)調(diào)的專門機構(gòu)，專事負責三市在產(chǎn)業(yè)、科技、資源和基礎設施建設等方面的協(xié)調(diào)溝通，并將工作內(nèi)容定期通報省沿海協(xié)調(diào)發(fā)展委員會秘書處，積極反映問題，監(jiān)督上級政策的落實和執(zhí)行，架起上下溝通的橋梁，實現(xiàn)沿海整體和三市各自的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.加強區(qū)域協(xié)調(diào)立法，為權(quán)力行使提供法律保障。區(qū)域一體化發(fā)展需要強有力的法律保證，需要相關(guān)的法律來明確各地方的利益分配機制，來協(xié)調(diào)地方政府之間的沖突。省沿海區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展委員會應積極吸納秦唐滄和相關(guān)部門的意見和建議，通過省人大及常委員的立法功能將沿海發(fā)展的政策規(guī)范化、法律化，從而為區(qū)域協(xié)調(diào)和一體化提供法律法規(guī)的支撐和保障。

（二）經(jīng)濟協(xié)助與政策保障職能

1.設立公共發(fā)展基金，用于發(fā)展區(qū)域共同共享公共事業(yè)和配套公共服務。區(qū)域一體化能夠整合區(qū)域的資源，包括人力、物力、財力資源，從而在區(qū)域內(nèi)重新進行配置，以實現(xiàn)資源利用效率的最大化。在促進區(qū)域一體化協(xié)調(diào)發(fā)展中，地方政府需要整合本地財力資源，設立專項公共基金，三市地方政府共享共管，共同支持區(qū)域公共事業(yè)發(fā)展、基礎設施建設、新興產(chǎn)業(yè)扶持和人才吸引。同時，由于區(qū)域經(jīng)濟一體化的良好發(fā)展必須建立在區(qū)域內(nèi)各地方經(jīng)濟發(fā)展水平相近的基礎上，因此，專項基金獎還將用來幫助落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的平衡。

2.大力扶持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。地方政府是地方經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃者和組織者，盡其所能來促進地方經(jīng)濟發(fā)展是其應有的職責。河北沿海區(qū)域一體化建設主要目的是促進區(qū)域整體經(jīng)濟的發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域資源共享和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，打造整體性的新的增長級。在信息技術(shù)飛速發(fā)展的今天，科技創(chuàng)新已成成為經(jīng)濟發(fā)展的引擎，依靠科技進步拉動區(qū)域產(chǎn)業(yè)整體升級是推動我省沿海區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展的重要途徑。然而，我省沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展方式較為粗放，主要依賴資源消耗和規(guī)模投入，資源消耗量大，但是經(jīng)濟效益小。河北沿海三市區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均較為齊全，彼此之間沒有實現(xiàn)相互分工和優(yōu)勢互補，而且存在非常激烈的相互競爭，區(qū)域內(nèi)各部分相互分割，不利于區(qū)域的整體發(fā)展合力的形成。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)是秦唐滄三市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展支撐的交點，因此，通過三市政府的宏觀協(xié)調(diào)，共同聚焦高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)在三市區(qū)域內(nèi)的合理布局和集聚效應的發(fā)揮則是河北省政府和秦唐滄三市政府的重要職能所在。

因此，河北沿海區(qū)域一體化發(fā)展要重視區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，推動高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，減少資源消耗型產(chǎn)業(yè)的比例。同時，區(qū)域內(nèi)各部分要發(fā)展具有自身特色的產(chǎn)業(yè)，彼此之間相互協(xié)作而不是相互競爭。吸引高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、引進高素質(zhì)人才，發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需要強有力的政策支持。地方政府應該制定促進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠、財政扶持、貸款融資等政策，為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提供良好的政策環(huán)境支持。

（三）基礎設施建設和公共服務保障職能

1.秦唐滄三市地方政府大力完善基礎設施建設。區(qū)域一體化的發(fā)展離不開良好的基礎設施，基礎設施建設具有明顯的公共性質(zhì)，因此需要政府公共部門來進行。區(qū)域的基礎設施是否完善、健全關(guān)系到區(qū)域的整體發(fā)展、區(qū)域一體化是否能夠正常進行，顯然基礎設施建設是地方政府的必備職能之一。由于我省沿海區(qū)域發(fā)展的跨行政區(qū)劃的特點，各地方政府在組織好自身境內(nèi)的基礎設施建設的同時，還需要擔負一定的區(qū)域公共基礎設施建設的責任。一方面，地方政府要重視這一責任，將其列為政府工作的一大重點領(lǐng)域，投入足夠的人力、物力、財力促進道路交通、航道水利、電力電氣等基礎設施的建設，為區(qū)域一體化的順利進行提供堅實的基礎，也只有加強基礎設施建設的統(tǒng)一規(guī)劃和分頭落實，盡快推進基礎設施特別是交通設施的“同城化”和共享化，才能節(jié)約經(jīng)濟發(fā)展成本，實現(xiàn)資源共享和優(yōu)化配置，促進區(qū)域發(fā)展合力的形成。

2.為人才引進與積聚提供良好的環(huán)境和優(yōu)惠的政策。現(xiàn)代社會的競爭是科技的競爭，歸根到底是高科技人才占有量的競爭，在區(qū)域發(fā)展中必須重視人才的培養(yǎng)和引進。引進人才的主體是企業(yè)，通過企業(yè)提供良好的工作機遇和報酬來吸引人才。然而，僅僅依靠企業(yè)來為人才提供所有條件是不夠的，地方政府應當為人才的引進與長期扎根做好配套工作，比如在人才安家費、住房交通、子女入學入托教育等方面給予提供生活和工作上的便利和服務。

3.為區(qū)域合作構(gòu)建良好的平臺，做好市場秩序的維護和市場環(huán)境的營造。區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展需要區(qū)域內(nèi)各個地方的通力合作，但是在我國目前的地方發(fā)展模式下，地方保護主義依然是區(qū)域發(fā)展的一大障礙。地方政府必須全面、準確地認識區(qū)域一體化的重要性，從長遠利益出發(fā)，放棄地方保護，與其他地方積極合作，促進區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟資源流通。為此，地方政府必須首先維護自己區(qū)域內(nèi)的市場秩序和市場環(huán)境，以方便投資主體的進入和產(chǎn)品的消費流通，保障公平競爭和資源共享。

三、結(jié)束語

河北沿海區(qū)域一體化的發(fā)展，是一個長期的而艱巨過程，需要政府、社會和企業(yè)等市場主體高度重視，積極促動。在這些主體中，政府無疑是整個區(qū)域一體化發(fā)展的規(guī)劃者、統(tǒng)領(lǐng)者以及主要的實施者，它是各發(fā)展主體的協(xié)調(diào)者，區(qū)域發(fā)展行為的規(guī)范者，區(qū)域發(fā)展基金的主要提供者。鑒于地方政府在區(qū)域發(fā)展中擔負著如此重要的責任，地方政府應當充分認識到自己的職責，在區(qū)域發(fā)展中做好職能定位，為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提供必要的組織和法律保障、經(jīng)濟政策保障以及完善的基礎設施和公共服務保障。

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*本文系2012年度河北省社會科學發(fā)展研究課題區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)合基金項目（編號：201205014），2011年度國家軟科學研究計劃項目（編號：2011GXQ4D032）和2012年度河北省軟科學計劃項目（編號：12457201D-16）研究成果。

（作者單位：燕山大學公共管理學院）