株洲市征地拆遷過程中面臨的問題及對策研究

摘要：隨著株洲城市建設步伐加快，各項基礎設施建設大規模啟動，對建設用地的需求大幅度增加。新增的建設用地都面臨征地拆遷問題，而征地拆遷工作又關系到人民群眾的切身利益，政策性強、難度較大、牽涉部們較多、協調事項復雜，有時存在拆遷安置所需資金、安置房建設無法及時、同步到位等問題，導致征拆工作難度加大。本文就株洲市征地拆遷面臨的問題展開調查，并針對問題提出解決問題的建議。

關鍵詞：征地拆遷；問題；對策

近年來，隨著新型工業化、新型城鎮化進程推進，株洲市圍繞“兩型社會”建設要求和“三大戰役”目標，城市建設步伐不斷加快，各項基礎設施項目、重點項目、招商引資的快速增長，征地拆遷量由過去每年的幾千畝增長到目前的近2萬畝，任務越來越重。隨著征地量的增多，積聚的矛盾和顯現的問題也更多，阻礙了征地拆遷工作進度，也阻礙了城市建設步伐的推進。如何解決征地拆遷工作中遇到的問題，本文進行了實地調研，與村支兩委工作人員、農民和從事征地拆遷工作的人員進行面對面的接觸與交流，我們全面地了解到征收拆遷工作中面臨的問題和碰到的難題，對調研數據進行了全面的對比梳理、分析及總結，現將調研情況總結如下。

一、當前株洲市征地拆遷工作面臨的問題

（一）違章建筑的補償難以控制

整個征地拆遷過程中，違章建筑占的比重相當大，處理起來十分麻煩，增加了大量的補償費用。據調查，石峰區最近幾年違章建筑面積占到拆遷房屋總面積的將近20%，大部分違章建筑是在征地拆遷之前突擊搭建而成，其目的就是為了套取補償金。株洲市重點工程項目較多，往往要求在3個月左右完成征地拆遷任務。為了按時交地，防止被征地農民上訪、上訴，就不得不對違章建筑實行特殊政策，超標準或變相給予補償，來滿足被征地農民的不合理要求，形成了“以金錢買速度”的怪現象，違章建筑補償標準不一，助長了違章建筑的滋生蔓延。

2011年2月《株洲市集體土地上房屋拆遷補償安置辦法》（以下簡稱新辦法）正式頒布實施之后，依法取消了對違章建筑進行補償，新辦法對房屋合法性鑒定做了明確規定，以證為主，結合家庭應安置人口數和村民建房資格，按人均建筑面積120平方米進行鑒定。這種實行人頭鑒定房屋合法面積的做法，在打擊違章建筑、降低征地成本等方面起了重要作用，而且在引導集約節約用地氛圍上起到了非常積極的作用，但也存在一定的局限性，造成部分被征拆人抵觸情緒非常強烈，發生拒絕進門入戶、拒絕丈量面積、拒不簽訂房屋拆遷協議、拒不領取征地拆遷補償款或領款后拒不騰地、不搬遷等情況都是非常可能的。如果把違章建筑不予補償的因素也考慮進去，問題將變得更為復雜。違章建筑業主，原本是既得利益者，屬于強勢群體，花費成本建造違章建筑的目的就是為了獲取補償，現在一刀切，勢必會遭到這類既得利益群體的強力抵制。影響了工程進度，征地拆遷難以推進。

（二）補償標準偏低

2006年頒布的20號文件，在征地補償方面取消了征地轉城概念，取消了被征地轉城人員按不同年齡段能給予的一次性補償費。而適當提高了三大補償的標準，經測算比較，被征地戶的實際利益沒有增加，有的反而減少。現行補償標準是依據湘政辦發（2005）47號文件制定的，由于這兩年農產品的價格、房價等大幅上漲，CPI指數不段刷新。而凸顯補償標準偏低。如水田的補償標準是一等1800元/畝，二等1600元/畝，我們可以反推法來計算一下一畝水田的年產值，現在市場上中等的大米價格為2-3元/斤，取中間值2.5元/斤，核減中間商的利潤，包裝、運輸等成本0.5元/斤，即一斤大米凈值2元，一斤米需1.428斤谷，合一斤谷凈值1.4元，則一畝水田的年產值標準應在2800元左右。又如房屋補償標準，目前，株洲市房屋拆遷執行的政策依據是株政發[2006]20號文件，這個文件自2003年開始起草，當時參照的標準相對較低，這些年物價持續上漲特別是房屋價格暴漲，國有土地出讓價格也不斷攀升，進行征地拆遷時，農村集體土地價格卻一直沒有調整，已經遠遠低于城市國有土地價格，農民房屋的補償價格也僅僅相當于城市住房均價的三分之一左右，客觀上造成被拆遷戶難以接受。另一方面，現行政策內容不夠完善，對于房屋結構以及裝修的補償標準，只是考慮了一般情況，而城市周邊農民部分富裕戶的房屋結構和裝修成本較高，嚴格依照政策標準進行補償則太低，制度本身缺乏靈活性，不能與現實情況很好銜接。

（三）補償規則不統一，沒有實行同城同價

新政策的補償標準是統一的，然而在實際操作中，天元區出臺了相關的規則，造成了人為的不統一，如嵩辦、泰辦和栗辦、馬家河鎮的補償規則不統一，基于他們的歷史淵源不同，征地方面可以不同，但房屋屬于私有財產，其層數、面積的認定及補償政策、規則的適用理應相同。而實情卻并非如此。集中表現在第三層及以上樓層的認定上，泰嵩兩辦只認定兩層，兩層以上的不論其高矮結構好壞，也不論是否是一次成形，都認定為隔熱層，而其它的地方則認定為正常的樓層，這就造成了補償單價的很大差別，在同一項目、同樣結構、面積的房屋，其補償金額往往相差為好幾萬元。其次同一棟房屋存在不同結構，土磚房升層，結構認定難定性。現行的補償政策，要求同一棟房屋只能是一種結構，而實際情況卻是由不同的結構，如同一棟房屋有多種墻體材料，磚混、磚木混雜，磚木、土木混雜，難以確定結構。第三房屋補償標準的分類定等及相應的結構說明和增減因素有待進一步完善的問題。如磚混三等、四等，磚木一等、土木二等、三等，基本沒用上。磚木四等與簡易一等結構要求相差不大，但補償單價相差很大，磚木四等的結構單價下限為830元/m2、裝修補償為280元/m2，簡易一等結構單價上限為480元/m2、沒有裝修補償，兩者補償單價相差630元/m2；磚木四等與土木一等的補償單價相差也過于懸殊；房屋裝修補償標準分結構補償及標準過高的問題。

（四）被征地農民的長遠生計需統籌解決，社會問題不容忽視

據調查，2011年市本級全年在征面積3萬余畝，交地1.5萬畝左右，約有6000戶被拆遷人需要安置，加上歷年來拆遷未安置人員，目前，全市有上萬戶被拆遷人在等著安置房居住。而且每年將新增6000—8000戶安置對象。在項目實施中，征地拆遷幾個月的時間內就可以完成，安置房建設卻因啟動慢、建設周期長等因素，嚴重滯后于安置需求。導致被拆遷人由于不能得到及時的安置，被迫去搭建臨時房屋過渡，引發違章建筑泛濫，重復拆遷，不僅增加征拆成本，還破壞征拆秩序；也影響在征項目的被征拆人不配合支持拆遷工作，導致征地拆遷工作難以有序推進；同時，由于社會保障機制還有待健全，失地農民對今后的生活感到憂慮和擔心。從長遠來看，安置費用不能從根本上解決失地農民生活保障，難以解決被征地農民的長遠生計。征拆群眾失去了世代賴以生存的土地，加上文化程度不高，沒有專業技能，就業困難，擔憂地被征了，地沒種了，失地失業了，擔心生活水平比原來會降低。必須高度重視這些由征地拆遷工作造成的社會問題，嚴重影響社會穩定。

二、完善株洲市征地拆遷工作的對策與建議

（一）完善征地拆遷安置補償政策

首先，依據湘政發【2009】43號文件《湖南省人民政府關于公布湖南省征地補償標準的通知》，按區域（片）確定補償標準建立征地拆遷補償價格調節機制，根據物價上漲的指數，制定科學的征地拆遷補償價格及合理的安置辦法，以確保老百姓合法權益得到保障。其次，規范城市四區的農村征地補償安置。執行統一政策標準，公開補償程序，規范調查登記，嚴格補償計算，不能因為開發和建設的性質不同、項目類別不同而執行不同的政策標準。第三是合理認定合法建筑與違章建筑。針對違章建筑，要區分不同情況，堅持疏堵結合，對確實由于審批渠道不暢等原因造成的違章建筑，及時補辦有關手續，滿足農民的合理建房需求，拆遷時給予一定補助；對純粹為了套取征地拆遷款而突擊建成的違章建筑，堅持予以拆除，毫不手軟。

（二）改變征拆模式，由政府主導向政府主導和群眾參與并舉，抓好群眾參與

國土資源報頭版介紹的海南陵水黎族自主縣的征地拆遷工作經驗，讓農民成為征地拆遷的實施主體和受益者。讓農民集體成立征地拆遷公司，并作為征地拆遷實施主體。地方政府經過合理評估后，將征地拆遷補償費用統一支付給農村集體經濟組織，節余部分歸農村集體組織合理分配使用。政府無需支付違章建筑和搶建搶種的款項，財務成本低、行政成本低、老百姓收益高。這種政府主導和群眾參與的模式，有利于消除政府與被征地農民的直接對立，緩解矛盾；有利于讓農民更好的行使權利，充分發揮基層村組織在征地拆遷工作的積極作用；有利于又快又好的完成征地拆遷工作。是一條化解征地拆遷矛盾，順利推進征地拆遷工作，優化投資環境的行之有效的途徑，值得學習和借鑒。

（三）由項目拆遷向以規劃拆遷和項目策劃并舉，抓好項目策劃，推進城市規劃建設

當前株洲市各區征地拆遷均按項目實施征拆，分項目成立征拆指揮部，由區內不同領導擔任項目指揮長，負責整個征拆工作。此種模式給征拆工作帶來一定的弊端，主要是補償標準不一致，沒有確保農民利益統一平衡，突顯的不公平現象，造成老百姓的攀比、對政府的不信任，阻礙了工作的推進。借鑒沿海經濟發達城市采取規劃征地方式（整村整組整體征拆），有利于統一規劃城市發展，協調城市基礎設施投入和城市服務設施的建設，并充分利用這些基礎設施；有利于充分發揮土地儲備機制的作用，更好地發揮宏觀調控作用，避免分散征地帶來的補償金無法形成資金規模；有利于失地農民充分利用征地補償金從事其他經濟活動。但面臨的最大難題：一是整村整組土地報批計劃指標難以確保；二是項目用地選址與規劃布局難以協調；三是大規模的征地拆遷資金難以保障。征地是城市規劃和發展戰略的重要組成部分，應根據城市發展制定系統的、有步驟征地的計劃和安排。抓好項目策劃，推進城市規劃建設。

（四）建立全方位的安置措施

一是失地農民保障制度建立及保障資金落實。根據湘政發【2007】35號文件規定，被征地農民社會保障資金來源：一是征地時，征收不高于20元每平方米的被征地農民社會保障費；二是被征土地25%的土地補償費；三是征地當年不少于20%的國有土地使用權出讓純收益；四是被征地農民社保資金的利息及其增值收入；五是其他可用于被征地農民社會保障的資金。目前這五項資金，20元每平方米的被征地農民社會保障費，由國土資源部門代收后解繳失地農民保障專戶；被征地農民25%的土地補償費，唯有天元區人民政府按政策規定，監管各被征地集體經濟組織繳納專戶。因此，人民政府將河東三區范圍被征土地25%的土地補償費及其它應收失地農民保障資金硬性解繳專戶，是確保全市統籌建立失地農民保障制度的基石。

二是優化政策補償結構保障生活安置。為順應經濟水平發展及避免補償的不平衡，調整政策并優化政策補償結構探討的方式：一是在20號文件基礎上提高補償標準，以貨幣補償，讓被征拆百姓領取貨幣補償，自行購買商品房安置；二是將貨幣補償轉化為實物（以房兌房）安置，按人平保障性住房面積1∶1或1∶2比例以全產權房屋兌換安置。采取第一種方式，減輕了政府承擔安置房建設及安置房管理等一系列問題的負擔，其缺陷就是被征拆老百姓如果不能合理使用補償款，甚至揮霍亂花，隨著時間推移，也會帶來一系列的社會矛盾。采取第二種方式，能使老百姓的生活及長遠生計有切實可靠的保障，但政府承載的壓力主要：一是安置房建設資金如何解決；二是安置房用地計劃指標及加快報批速度如何保障；三是將好地段位置總體規劃提供安置房建設必須讓規劃布局超前。如何做到讓被征地百姓生活得到保障，方式的定位是主導調整政策補償結構是關鍵，同時盡快出臺完善的補償安置體系也是目前的重要工作。

（五）創新留用地安置，培植適合農民從事的有穩定收入流的產業

政府部門在征地時，必須留一定比例建設用地供農民長期使用，發展讓農民有穩定、長遠收入的產業。壯大集體經濟組織，政府監管及指導集體經濟組織規劃、管理補償資金，盤活資產。

預留安置用地僅做生產和生活安置用地，預留安置用地面積以村級集體經濟組織為單位進行核定，總面積不得超過本村級集體經濟組織土地總面積的10%—15%（人均土地在1畝以上的按10%，1畝以下（含1畝）的按15%），按照安置房建設留地55平方米/人的標準執行。預留安置用地可申請為國有建設用地。

要強化生產安置。規劃部門要有超前意識，要把交通便利、地塊升值潛力大、區位優勢明顯的地域，優先規劃為預留用地。國土部門要及時一次性地辦好預留用地的報批審批手續。各基層組織要充分利用好預留用地，因地制宜，發展創業。變農業為物業，鼓勵農村經濟組織，根據規劃在留用地上修建廠房、賓館、酒店、門面等物業，大力發展后勤服務業、餐飲業、商貿業、市場，使農民從經營中獲利，建立穩定的收入來源；變地權為股權，對有穩定收入的項目，如能源、水電，高速公路等基礎設施，可折價入股，分享股權收益，切實解決失地農民的后顧之憂。

（作者單位：中共株洲市委黨校）