失地農(nóng)民存在的問題和解決途徑

摘要：隨著我國城市化進程的加快，大量的土地被征收，于是出現(xiàn)了一個數(shù)量龐大的失去基本生活依賴，但又保持農(nóng)民身份的弱勢群體——失地農(nóng)民。失地農(nóng)民的出路不僅關(guān)系農(nóng)民的切身利益，更是關(guān)系國家的長治久安以及社會主義和諧社會構(gòu)建。本文以正在開發(fā)、發(fā)展的資陽市雁江區(qū)沱東新區(qū)為例，通過實地調(diào)查走訪以及相關(guān)單位出具的數(shù)據(jù)等途徑分析出失地農(nóng)民目前存在的問題，并分析問題產(chǎn)生的原因，最后提出解決問題的途徑。

關(guān)鍵詞：沱東新區(qū)；失地農(nóng)民；問題；途徑

一、引言

2007年4月，四川省委九屆四次全會確定打造四川四大城市群。資陽市市委、市政府提出雁江區(qū)沱東新區(qū)"東拓南延，擁江發(fā)展"的城市總體發(fā)展戰(zhàn)略思路。依據(jù)沱東新區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃的要求，新區(qū)建設(shè)基本定位：“成渝經(jīng)濟區(qū)突出丘陵特色的依山傍水、宜居宜業(yè)的生態(tài)景觀江城”，基本布局：總體規(guī)劃面積50平方公里，其中首期開發(fā)建設(shè)20平方公里。在資陽市和雁江區(qū)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，沱東新區(qū)管理委員會（東管委）和資陽市國土資源局雁江分局等相關(guān)部門的積極配合下，在3個月時間里，初步完成了迎賓大道、寶臺路、中環(huán)路等項目2300余畝的土地征收，1300余農(nóng)戶、20多個企業(yè)約30萬平方米的拆遷工作。

隨著征地拆遷工作的進行，越來越多的農(nóng)民失去了祖祖輩輩賴以生存的土地，失地農(nóng)民的切身利益得不到保障。失地農(nóng)民問題不僅是一個經(jīng)濟問題、一個社會問題、一個政治問題，更是國家和政府以及社會各界都十分關(guān)注的一個熱點問題。因此，尋找到失地農(nóng)民的出路對我國的農(nóng)業(yè)及現(xiàn)代化經(jīng)濟發(fā)展均有很重要的意義。

二、失地農(nóng)民存在的問題

（一）外界因素引起的問題

1.補償形式單一，補償標準較低。按照我國國土資源部的規(guī)定，對于失地農(nóng)民的安置形式應(yīng)該是多樣的。但從資陽市國土資源局雁江分局的土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)上我們可以得到這樣一組數(shù)據(jù)。（數(shù)據(jù)來源于資陽市雁江區(qū)沱東新區(qū)管理委員會）

依據(jù)《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民人均住房面積為30平方米，98.7997萬平方米安置房只能安置32933.2人。而沱東新區(qū)此次征地范圍包括天生村、雷音村、協(xié)議村、沱橋村、半山村、鐘山村、拱城村、白沙村、飛虹村、黃泥村、大洪村、富涼村、東角村、石牛村，共計41083人。

從走訪中我們了解到政府征地的價格為2至3萬元每畝，東管委提供給國土局的土地成本價為110-130萬元每畝。土地拍賣價格的上升無疑對缺少資金的城市建設(shè)來說非常重要，但卻是以農(nóng)民利益的犧牲為代價的。換句話說，目前的這種農(nóng)地征用制度和征用標準是造成失地農(nóng)民生活困難的關(guān)鍵因素。

2.社會保障制度不健全，失地農(nóng)民成為“外人”。對失地農(nóng)民，政府雖然在社會保障方面推行了一系列措施，但由于受各方面因素制約，仍然存在著許多問題。如醫(yī)藥費的報銷問題，報銷比例一直偏低，可報銷目錄品種太單調(diào)、范圍小，不能滿足臨床治療的需要；對區(qū)域外轉(zhuǎn)診限制較多，區(qū)外治療起付線高，報銷比例低；“藥費太貴”影響了實際報銷比例，指定醫(yī)療機構(gòu)存在藥品價格過高的現(xiàn)象，藥品費用在獲得合作醫(yī)療報銷后，有的藥品還高于藥店零售價格。

（二）內(nèi)部因素引起的問題

1.對補償金無規(guī)劃，濫用征地補償。失地農(nóng)民在拿到征地補償款后，由于絕大部分農(nóng)民缺少一技之長，處于無工作狀態(tài)，又忽然在一夕之間多了一大筆土地補償現(xiàn)金，所以部分農(nóng)民開始整天打牌或閑聊，靠安置補償過日子。據(jù)統(tǒng)計雁江區(qū)城區(qū)及其城郊地區(qū)有茶樓（麻將館）共計269家，其中，高級茶樓16家，中級茶樓57家，剩余均為一般茶樓。以平均每家茶樓15張桌子計算，則可以同時接納16140人。如此龐大的數(shù)目，其中，失地農(nóng)民的占有量也是相當可觀的。由于對補償金毫無規(guī)劃，只是盲目的進行消費，很少用于再生產(chǎn)，于是坐吃山空，長遠的生存失去了保障。因此，對失地農(nóng)民來講，失去了土地，也就失去其基本生活保障。

2.失就業(yè)困難，生活失去保障。土地一直以來是農(nóng)民賴以生存的生活保障，土地被征后，原以土地為生的農(nóng)民需重新尋找新的生活保障。然而目前農(nóng)村有一技之長的農(nóng)民以及文化程度較高、接受過相應(yīng)技能培訓(xùn)的農(nóng)民，早就找到工作；而絕大多數(shù)文化水平低、以種植業(yè)為主、沒有工作經(jīng)驗和技能或年齡偏大的農(nóng)民，根本無法找到工作。

三、失地農(nóng)民問題形成的原因

（一）外部原因

1.征地補償制度的缺陷。我國《土地管理法》第四十七條規(guī)定：征用耕地的補償費總額的計算公式（年產(chǎn)值倍數(shù)法）為：補償費總額=土地補償費+安置補助費+青苗補償費+附著物補償費

F=F1+F2+F3+F4 ①

征用耕地的土地補償費的計算公式為：

F1=S×（6～10）②

式中：S——被征用前三年平均年值（元）

征用耕地安置補助費的計算公式為：

F2=S×（4～6）×P÷（P總÷H）③

式中：S——被征用前三年平均年值（元）；P——征用耕地面積（hm2）；P總——被征用單位的耕地總面積（hm2）；H——被征用單位的的農(nóng)業(yè)人口數(shù)；P總÷H——人均耕地面積。

青苗補償費按實際占用農(nóng)作物產(chǎn)值的1倍，公式為：

F3=S×1④

式中：S——被征用前三年平均年值（元）

附著物補償費由設(shè)區(qū)的市政府根據(jù)重置價格實際評估值制定。公式為：

F4=S×λ⑤

式中：S——被征用前三年平均年值（元）；λ——重置價格實際評估系數(shù)。

現(xiàn)行的《土地管理法》是根據(jù)2004年8月28日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議第二次修訂。按《土地管理法》規(guī)定的耕地被征用，被征地農(nóng)民付出的代價是一家人本可長期賴以生存的土地，但政府對失地農(nóng)民的補償卻不是按照市場價值進行的，沒有考慮到土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值目前已嚴重偏低的事實，同時也沒有充分尊重農(nóng)民對土地財產(chǎn)的所有權(quán)及其使用、收益和處分權(quán)。

2.社會保障制度不完善。土地是農(nóng)民的命根子，而土地補償安置費用農(nóng)民的話來說是“保命錢”。但是各地補償標準由于征地用途、耕地年均產(chǎn)值、計算倍數(shù)等不一樣而相差懸殊，另外一方面，補償標準制定過低，絕大多數(shù)農(nóng)民不滿意；農(nóng)民土地被征用后，政府出臺了相應(yīng)的農(nóng)民養(yǎng)老保險繳納政策，但是在實際操作中，經(jīng)濟條件較好的農(nóng)民可以實現(xiàn)一次性繳納養(yǎng)老金，但是對于年紀較大的老年人而言，只能領(lǐng)到部分生活補助；醫(yī)療保險制度的不完善也是普遍存在的，農(nóng)民普遍反應(yīng)報銷比例偏低，保障水平不夠，“因病致貧”現(xiàn)象仍然存在。

（二）自身原因

1.失地農(nóng)民的文化素質(zhì)普遍較低。在農(nóng)村，由于人力資本投資不足，教育基礎(chǔ)設(shè)施落后，農(nóng)民的受教育程度普遍很低，難以受教育程度較高的城鎮(zhèn)勞動力進行公平競爭。這樣，就增加失地農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)的風(fēng)險和不確定性的因素。專業(yè)技能缺乏導(dǎo)致失地農(nóng)民難以適應(yīng)工業(yè)化程度較高企業(yè)的用工需求，成為制約失地農(nóng)民實現(xiàn)就業(yè)的一大瓶頸。

2.部分失地農(nóng)民“眼高手低”。勞動力素質(zhì)與擇業(yè)觀念是影響被征地農(nóng)民就業(yè)的根本原因。真正具有較高學(xué)歷和具備經(jīng)營管理農(nóng)村經(jīng)濟能力的人才依然缺乏，農(nóng)民自身生存競爭能力不強，農(nóng)村勞動力素質(zhì)普遍偏低。筆者走訪了該區(qū)的一些被征地農(nóng)戶，一部分人輕視體力勞動，勤勞致富觀念淡薄。家中建有新房，有房屋或店鋪出租，靠收租金過日子；有的則靠銀行利息或股份分紅生活。這部分人存在“小富即滿”的思想。更多的人則愿意就業(yè)，但是眼高手低，由于文化、技能等素質(zhì)不高而難以找到好工種、好職位，結(jié)果自然是高不成低不就，于是只好閑著。這兩種就業(yè)觀，現(xiàn)已成為解決被征地農(nóng)民就業(yè)問題的主要思想障礙。

四、解決失地農(nóng)民問題的建議

（一）社會方面

引導(dǎo)社會意識主流，對農(nóng)民多些人文關(guān)懷。從走訪調(diào)查回答過程中失地農(nóng)民所流露出來的感情我們可以看到，農(nóng)民對目前的生活狀況很失望，對前景也不抱多少樂觀的態(tài)度，特別在是對“關(guān)于政府的征地行為，您覺得還有哪些方面需要改進”及“您覺得政府還應(yīng)該在哪些方面對失地農(nóng)民提供幫助”這兩個問題的回答，農(nóng)民提到最多的無非就是生活保障和再就業(yè)這兩項，這說明農(nóng)民對政府的要求非常低，也就是保證他們的溫飽而已。社會的主流意識應(yīng)該給予農(nóng)民多一些的人文關(guān)懷，關(guān)注他們的生存狀況，在政策制度上才會多些考慮到廣大農(nóng)民的利益。

（二）政策措施方面

1.調(diào)整土地征收制度，提高征地補償標準。2004年國務(wù)院通過《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，在征地補償方面提出了確保被征地農(nóng)民生活水平不降低的要求。《決定》對完善征地補償機制提出了新的要求，即“依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償”。在規(guī)劃確定的相同區(qū)片內(nèi)，征地應(yīng)采取統(tǒng)一標準補償農(nóng)民，征地補償標準不隨項目性質(zhì)不同而不同。在征地過程中要維護被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)，逐步建立和完善征地補償爭議的協(xié)調(diào)裁決機制，為被征地農(nóng)民提供法律援助。

2.采取積極措施，拓寬安置途徑。被征地的農(nóng)民中，按照政府安排就業(yè)的，政府要根據(jù)農(nóng)民的自身素質(zhì)及個人意愿選擇工作，對于部分自謀職業(yè)的農(nóng)民，政府要給予一定的優(yōu)惠政策。同時政府要重視失地農(nóng)民問題，必須多渠道促進失地農(nóng)民就業(yè)，加強對失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，在貸款、稅收、場地等方面對自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民提供優(yōu)惠政策。

3.健全社會保障制度，使其具有可持續(xù)性。建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險制度，完善失地農(nóng)民的醫(yī)療保障問題，從土地補償費中列支部分資金，通過合作醫(yī)療、統(tǒng)籌醫(yī)療等形式，建立醫(yī)療保險、醫(yī)療救助制度，幫助失地農(nóng)民解決看病難、住院難的問題。同時積極扶持失地農(nóng)民就業(yè)，建立失地農(nóng)民的就業(yè)保障機制。2012年以來，雁江以改善民生為根本，在城東新區(qū)大力實施民生公益項目，促進城東新區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。據(jù)悉，城東新區(qū)全年新開工安置房建設(shè)68.2萬平方米，完成總投資8.2億元。天生花苑、東升花園安置房屋，一期廉租房已經(jīng)竣工驗收，“泥河風(fēng)光”項目一、二期和“半山風(fēng)情”項目一期、“朝陽花園”安置房項目、拱城廉租房項目共計87.8萬平方米正在加快建設(shè)，與之配套的學(xué)校、醫(yī)院等都在不斷進行中，社會保障體系不斷完善，新區(qū)民生建設(shè)框架得到良好布局。

（三）自身方面

要徹底解決失地農(nóng)民的問題，只靠外界的努力是不夠的，還需要失地農(nóng)民自身的努力。自覺學(xué)習(xí)文化知識，提高自身文化修養(yǎng)，用知識的力量來武裝自己，使自己內(nèi)心強大；積極參加技能培訓(xùn)，適應(yīng)社會的發(fā)展需要；合理規(guī)劃土地補償金，做長遠投資；加強自我權(quán)利保護意識，防止自己的合法權(quán)益被剝奪。

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本文屬四川省教育廳自籌項目（編號11ZB272）。

（作者單位：西華師范大學(xué)國土資源學(xué)院）