對加快遼寧沿海經濟帶城鎮建設的建議

吳偉　顧丹

[提要] 遼寧對人口的吸引力尚不及發達省份，而城鎮對人口的吸引力是決定城市化發展速度的重要因素，遼寧省沿海經濟帶現有的城鎮建設步伐影響著全省城鄉二元結構和推進城鎮化的速度，因此亟待將遼寧沿海經濟帶新城鎮建設促進農業人口遷移提到重要日程。

關鍵詞：沿海經濟帶；人口遷移；遼寧

基金項目：遼寧省社會科學規劃基金項目（批準號：L12BRK004）

中圖分類號：F276.3 文獻標識碼：A

原標題：關于加快遼寧沿海經濟帶城鎮建設促進人口遷移的建議

收錄日期：2013年10月28日

前言

2009年7月，國務院批準的《遼寧沿海經濟帶發展規劃（2008-2020年）》中指出，把城鎮體系建設作為沿海經濟帶經濟和社會發展的重要依托和載體，完善沿海城鎮體系。遼寧沿海經濟帶包括大連、丹東、錦州、營口、盤錦、葫蘆島六市，面積5.65萬平方公里，占全省的38%；總人口1，780萬人，占全省的42%。人口密度為315人/平方公里，是全省平均人口密度的1.1倍；有城市15個，鎮246個，城鎮密度為48.3人/萬平方公里，與全省的平均密度相當，城鎮平均規模略高于全省。2010年遼寧沿海經濟帶六城市城市化率為58.52%，低于全省62.15%的平均水平。在沿海六個城市中，大連市的城鎮化率最高，達74.42%；葫蘆島城鎮化率最低，僅為41.54%，根據城市化與經濟發展水平的一般發展規律，遼寧沿海經濟帶大致處于中上等收入水平，與之相適應的城鎮化率應該高于70%。顯然，當前的狀況離這一標準還有很大距離，即便是城鎮化率最高的大連也是剛剛達到這個標準。另外，遼寧對人口的吸引力尚不及發達省份，而城鎮對人口的吸引力是決定城市化發展速度的重要因素。2006～2010年，廣東年均吸引外來人口為176.6萬，浙江為65.7萬，江蘇為34.2萬，山東為16.2萬，而遼寧只有13.2萬。遼寧省沿海經濟帶現有的城鎮建設步伐影響著遼寧省城鄉二元結構和推進城鎮化的推進速度，因此亟待將遼寧沿海經濟帶新城鎮建設促進農業人口遷移提到重要議事日程。

一、遼寧沿海經濟帶城鎮建設存在的問題

1、城鎮化進程區域差異較大。從經濟發展水平來看，大連在沿海地區一枝獨秀，營口近幾年經濟增長迅速，港口吞吐量迅速增加，隨著鞍鋼等企業的轉移，已成為遼寧產業集聚，物流發展的重要地區，但是其他四個市城市發展水平較低，城鎮化速度較慢；從城鎮人口規模的角度來看，各市的差異較大，但其中作為單級的大連對附近地域有一定的帶動作用，但是中心帶動作用的效果和范圍是有限的，目前沿海經濟帶城市的擴散傾向不十分明顯。

2、城鎮數量多，但規模偏小、職能單一、基礎設施配套較差。截至2007年，遼寧沿海經濟帶255個小城鎮中鎮區人口超過3萬人的只有10個。這些小城鎮普遍規模偏小，具有行政功能中心性質。小規模的城鎮建設使得城鎮功能不健全、不完善，基礎設施投資成本偏高、使用效率低下，在設施配套上很難發揮規模效益。

3、政策門檻高，城鎮建設擴張與接納新居民不同步。現在遼寧沿海經濟帶城鎮發展中的政策門檻過高，導致外來人口和農村勞動力轉移難度太大。比如，旅順濱海新城規定的購房落戶門檻是30萬元。結果，只有少數購房投資者和政府認可的人才才能進來，這是對移民人口的歧視。同時，由于新城開發建設與市民增加不同步，導致需求不足，人氣不旺，新城往往失去了發展的活力。

二、加快遼寧沿海經濟帶城鎮建設的建議

1、優化和整合沿海城鎮空間布局及國土規劃。面對日益突出的資源和環境問題，在推進沿海經濟帶城鎮化發展進程中，應按照建設資源節約型社會的要求，科學編制沿海經濟帶園區、產業、城鎮、土地等相關規劃，合理安排建設項目的時序和布局，以有效的資源供應來保障城鎮產業發展的資源需求；應用和推廣資源節約和集約利用技術，加大對存量土地資源的挖潛力度，提高對淡水、能源和礦產資源的利用效率。城鎮層面要加強各類規劃的戰略環評工作。強化土地、生態等專項規劃在資源利用和環境保護等方面的整體控制作用；科學設計和不斷完善土地、環保、財稅、投資、金融、產業等政策，促進沿海經濟帶城鎮生活和產業的合理布局和結構優化。中外實踐表明，沒有科學的戰略布局和規劃，泛泛地搞小城鎮建設來解決農村人口轉移，可能會造成更大規模的圈地擴張、資源浪費與環境破壞。

2、積極培育支柱產業，形成特色經濟，為農業人口轉移提供產業支撐。針對全省沿海地區小城鎮發展中普遍存在的鄉鎮工業不發達的現實，當前努力選準、培育具有比較優勢的主導產業，充分發揮特色優勢產業的集聚效應是促進新城、新市鎮建設的關鍵。產業是新城、新市鎮建設的主要依托和支撐點，特色產業是新城、新市鎮的靈魂，也是農業人口轉移的基礎和條件。這就要求打破鎮域均衡增長的僵局，制定優惠政策吸引各種要素向產業功能區集中，吸引農業人口向新城、新市鎮集中，發揮工業集中區和新型城鎮的集聚功能，提升新城、新市鎮的集聚效應和擴散效應。

3、進一步改善城鎮用地制度。借鑒成都等地的經驗，在保護耕地和保障農民合法權益的前提下，引導農民宅基地的有序流轉，通過城鄉土地增減掛鉤的土地指標交易機制、統一規劃聯合建設等方式，調整土地利用結構，盤活存量土地，建立有效的土地利用和流轉機制，在加快城鎮化和工業化進程中，要保證土地征用有利于富裕農民，有利于縮小城鄉差距，有利于加快建立城鄉統一的公共服務制度，為加速推進小城鎮建設提供保障，妥善解決城鎮的建設用地。

4、逐步健全社會保障體系，建立人口轉移機制。沿海經濟帶城鎮化不僅是城市空間不斷拓展的過程，也是以城帶鄉、以工促農，城鄉融合、協調發展的過程。由于農村人口轉移成本過高，城鎮化水平的提高因素受到極大影響。針對遼寧省沿海地區小城鎮對農民和鄉鎮企業進鎮吸引力不強的問題，要在社會保障、進鎮優惠條件、農民宅基地和承包地等方面出臺相應政策，特別是戶籍制度改革，要全面取消對外來公民歧視。確保進鎮農民和企業的現有利益總體上不受損失或者有所增加，充分調動他們向新城市鎮集中的積極性。

主要參考文獻：

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