官員財產申報制度研究述評

● 王國柱

當前，我國的反腐敗工作取得了重要成績，但在懲治和預防腐敗體系建設上依然存在許多不足的地方。近年來，不斷有學者提出在我國建立官員（公職人員）財產申報制度，作為我國預防和懲治腐敗體系的一部分。近一段時間以來發生的“表哥”、“房叔”、“房妹”等現象，使得官員財產申報制度進一步成為輿論關注的熱點。學術界也對官員財產申報制度開展了廣泛深入的研究，成果主要集中于官員財產申報制度、我國官員財產申報制度實行現狀以及國外官員財產申報制度的經驗借鑒等方面。本文對此展開綜述，以期對今后的研究和實踐提供借鑒和參考。

一、官員財產申報制度來源與作用研究

（一）官員財產申報制度來源

官員財產申報制度，被喻為“陽光法案”，是以立法方式設定公職人員的義務，強制其如實申報個人財產、來源及各種投資活動。[1]這項制度最早起源于240多年前的瑞典的家庭財產收入申報制度。1766年，瑞典公民就有權查看從一般官員到首相的納稅清單，這個制度一直延續下來，并被世界許多國家借鑒并不斷完善，成為極具約束力的反腐機制。目前，世界上已有英國、美國、新加坡、韓國、俄羅斯、墨西哥、越南、中國香港、中國臺灣等國家和地區都通過立法的形式確立了官員財產申報制度。

（二）官員財產申報制度的重要作用

學者們對目前世界上以立法的形式實現官員財產申報制度的國家和地區研究后，對官員財產申報制度在預防和懲治腐敗中的作用形成了共識。實行國家公職人員財產收入申報制度被公認為是防止利益沖突的行之有效的方法之一，是從源頭上預防和治理腐敗的重要措施之一，也是世界上許多國家和地區通行的做法。[2]官員財產申報制度著眼點雖然是防范公職人員的權力不正當運行，但意義又遠遠超出了這個范疇，還是增強政治透明、促進政治民主化、公開化的重要標志。[3]而且官員申報制度有力地保障了政府的權威性與公信力，成為對執政黨的政治認同及政府合法性、合理性的重要基礎。

二、我國官員財產申報制度現狀研究

（一）中外官員財產申報制度比較研究

世界上有許多國家已經實行官員財產申報制度，學術界對中外官員財產申報制度進行了對比研究，重點關注了中外官員財產申報制度的異同點。

相同之處主要有：一是目的相同。腐敗是一個世界性、歷史性難題，各國實行官員財產申報制度均是監控官員的權力運行，抑制腐敗。把官員的財產狀況置于監督之下，通過掌握官員財產變化監控官員的權力運行，保障官員正確行使權力，預防腐敗行為。二是申報主體相同。各國財產申報的主體范圍都根據各國國情做出了不同的規定，范圍不一，有的國家分級別職務限制，有的國家不分級別職務限制，但各國財產申報主體基本都涵蓋了各國主要的官員。三是申報內容基本相同。國外財產申報主要包括動產、不動產、有價證券、債權、債務、禮品饋贈、招待費以及可能影響官員道德操守的各種經濟利益等。我國當前的政策文件對干部申報財產的規定與國外有所差別，但基本上反映了現階段我國領導干部的財產狀況。[4]

不同之處主要有：一是受理機構的獨立性上存在差異。實行官員財產申報制度的國家都設立了受理機構，受理機構是專設還是掛靠于相關機構，各國情況不同，但為了保證官員財產審核公正有效，大都賦予了受理機構一定的獨立性、權威性，在其發現官員可疑財產時可以獨立地展開調查工作。而我國的受理機構主要是組織和人事部門，紀檢監察機關和組織、人事部門在一定情況下，可以依據一定程序對申報材料進行調查核實。但由于組織、人事部門沒有獨立的監督職能，紀檢監察機關雖有監督職能，但由于受同級黨委和政府的領導，工作的獨立性和權威性受到限制，難以發揮有效的監督作用。二是查閱范圍的大小存在差異。國外官員財產申報之后，一般都在一定范圍內公開或公示，以接受監督。國際上主要有三種立法模式：第一種采取公開原則，所有申報材料都可供查閱，特別是少數高級官員的申報材料定期刊載于公報上，公眾無需申請即可進行查閱，如韓國、格魯吉亞、法國等；第二種采取保密原則，申報材料由接受申報的機構掌握，不公開也不允許查閱，但特定機構（如檢查機關、公職人員管理機構）可以根據工作需要確認申報材料的準確性、真實性，如新加坡、泰國等；第三種采取有限公開原則，需辦理相關手續才可以查閱，而對擔任要職的公職人員的申報材料在報刊上公開，同時對公開范圍和內容進行必要的限制。[5]我國官員的申報材料由組織、人事部門保管，不向社會公開，只有紀檢監察機關和組織、人事部門根據工作需要，按照一定程序可以查閱。與國外相比，我國官員財產申報情況查閱范圍非常小。

（二）我國官員財產申報制度存在的弊端

由于我國的官員財產申報制度是建立在政策文件之上，有學者認為這些政策文件不僅在程序規定上粗疏，而且在執行保障方面缺乏力度，更沒有確立司法追究制，可以說官員財產申報制度在我國完全流于形式。[6]學者們認為其問題主要表現為：

一是申報主體范圍窄。我國現有政策規定的申報主體包括黨政機關、審判機關、檢察機關、社會團體、事業單位縣（處）級以上領導干部，以及國有大、中型企業的負責人，不包括軍事機關的領導干部、縣（處）級以下領導干部，范圍明顯過窄，不能適應反腐倡廉工作的需要。

二是申報內容不全面。只要求申報官員個人財產而未規定申報其家庭全部財產，結果是許多腐敗行為根本無法揭露。因此學者認為申報的財產，必須能全面、準確地反映申報主體的財產狀況。

三是法律權威性較低。我國的官員財產申報制度主要依靠執政黨的政策來推行，缺乏專門完善的成文法，剛性不足，不具權威性和可操作性，實踐中擺脫不了形同虛設的走過場尷尬境地。

四是財產申報機構設置不科學。各單位組織人事部門接受干部財產申報，并報相應的上級組織人事部門備案。本單位組織人事部門受理官員財產申報不具有公正性、獨立性、權威性，很難承擔對申報財產的稽核任務。

五是財產申報時間設置簡單化。只是規定了一年兩次日常申報，而沒有規定初任申報和離任申報。這樣就不能全面揭露腐敗問題，因為很多腐敗問題是在其調任或離退休后被揭露的。

六是申報主體責任過于簡單。對申報主體不申報或不如實申報的責任處罰只是批評教育或一般的黨紀政紀處分，力度過輕，承擔責任形式過于簡單，不需要承擔相應的民事、刑事責任。

七是相關設施和制度不配套。與申報相配套的公示、監督和問責制度不健全；公民身份信息數據庫更新不及時；各相關部門之間及部門內部的信息相互封閉。

（三）我國推進官員財產申報公示存在的障礙

實踐證明，如果不對官員財產申報進行公示，官員財產申報制度就失去了最初的意義，也就不能有效預防和懲治腐敗。近些年披露的官員貪腐案件涉案金額巨大，影響惡劣，顯示出我國實行官員財產申報公示制度的緊迫性。然而，在我國推行官員財產申報公示制度卻阻礙重重。

一是既得利益群體的反對。官員財產公開制度的有效實行必然要求官員利益暴露于公眾面前，并將不合法利益剝奪，面臨罷官失財、鋃鐺入獄的命運。另外，中國公務員人數龐大，官員財產申報具體操作起來是一項十分龐大的工程。[7]

二是心理障礙。心理障礙主要有藏富心理、保護個人隱私權心理、擔心收入減少心理、害怕腐敗行為暴露心理、時機不成熟的風險擔憂心理。治理官員財產申報制度心理障礙解決之道有，加強官員財產申報制度的輿論宣傳，使官員對其形成正確的認識；制定官員財產申報制度相關法律，使官員對其樹立正確的態度；完善官員財產申報制度配套制度和技術，減少官員對其風險的擔憂。[8]

三是官員個人隱私權與公眾知情權的博弈。官員很大程度上以保護隱私權為由反對財產申報公示，認為個人收入和家庭財產完全是個人隱私，不應當公開。公職人員的隱私權必須讓位于公共利益，這是法學界的共識，認為官員的隱私權必須為社會民主制度建設犧牲一部分，以滿足社會公眾的知情權，否則就不必擔任公職。只有在個人財產與公共利益無關的情況下才屬于隱私權，其權利受到法律保護，而官員財產與公共利益密切相關，公共利益需要優先保障，因此隱私權也應受到限制。[9]這也可以叫做公務員個性的法定自我喪失，正是這種個性的法定自我喪失，為公務員財產申報奠定了合法性基礎。[10]同時，官員財產申報制度也必須充分考慮官員隱私權保護的需要，對財產申報制度設定合理的界限：在申報主體范圍上，應以職位與公眾有密切關聯的“公共官員”為限；在財產申報內容上，應以個人與外界公共場合發生廣泛的“社會領域”為限；在財產申報公示上，應對財產申報材料的查閱或使用加以限制，防止財產申報資料的不當利用與傳播，減輕申報人因個人信息被過度曝光導致的隱私憂慮。實現財產申報制度與隱私權保護的平衡，才能打消公職人員財產申報公示的隱私權顧慮，讓財產公示變成現實。[11]

四是民眾觀念偏差與政治參與意識不強。我國普通民眾偏好通過嚴懲貪官來反腐，忽視預防腐敗發生的制度改革和建設，即使對官員財產申報制度，也有民眾對其期望過大，認為只要一公開官員財產，就能讓所有腐敗分子統統現形，進而開展一次嚴打行動，就能嚴厲打擊懲治所有的腐敗官員。近年來，我國公民的網絡參政積極，但總體而言我國公民的權利意識和參政意識依然不強，政治冷漠普遍，而且中國政治參與機制不健全，監督機制缺乏執行力，對檢舉舉報人的法律保護不足，公民一旦舉報某位貪官，自己也很可能被報復，被勞教。這些都大大影響官員財產申報公示制度實行的效果。[12]

五是相關配套制度和法律不健全。相關配套制度和法律不健全是實行官員財產申報公示的技術障礙。實行官員財產申報制度的國家都有相應的法律制度。如，美國有《道德改革法》《政府道德法》，新加坡有《防止貪污法》《公務員紀律條例》，俄羅斯有《俄羅斯聯邦反腐敗法》，法國有《政治家生活資金透明法》等。[13]我國相關配套法律、措施不健全，主要是身份證的管理混亂，金融實名制度不完善，導致財產核查困難。不動產登記制度不完備，沒有建立起防止資金外逃的制度，我國在國際反腐合作中存在制度和法律的銜接問題等。[14]

三、建立有效的官員財產申報制度研究

官員財產申報制度包括申報、公示、監督和問責四個環節，其中申報和公示是最核心的環節。目前我國的財產申報制度只是發展到申報環節，缺乏后續的公示、監督和問責環節。西方各國官員財產公開制度的實踐依據證明該制度是一項有效預防和懲治腐敗的制度，我國走向制度反腐的道路之后，應當借鑒西方發達國家成功的經驗，在我國建立更為健全和完善的官員財產申報制度。當前在我國建立官員財產申報制度重點是對官員財產申報進行公示。通過國家立法的形式確立官員財產申報制度，即由全國人大常委會制定《官員財產申報法》或《公務員財產申報法》，同時建立與官員財產申報制度相配套的組織機構、法律制度、執行制度，這是學界的共識。研究的重點主要有：

（一）關于官員財產申報制度法律依據

學者們研究認為，在我國通過立法的形式確定官員財產申報制度是有憲法和法律依據的。從《憲法》來講，我國憲法明確規定中華人民共和國一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，公民對任何國家機關和國家工作人員有提出批評和建議的權利，對于任何國家機關和國家機關工作人員的違法失職行為有向國家機關提出申訴、控告和檢舉的權利。實行官員財產申報制度就是為了進行增強政務活動的透明度，使公民對國家機關及其工作人員的民主監督權利成為可能。從《刑法》來講，我國刑法規定有巨額財產來源不明罪，這一規定確立了國家公務員有說明財產來源的義務，這是官員財產申報立法的直接法律依據。從《物權法》來講，國家保護公民的合法私有財產，公務員取得合法財產所有權的前提是依法進行財產公示。[15]

（二）關于官員財產申報制度立法內容的研究

關于申報主體，總體上有兩種不同觀點：一是財產申報主體與我國刑法中巨額財產來源不明罪的主體范圍保持一致，即所有國家工作人員均必須申報財產；二是將申報主體擴展到所有國家工作人員。在具體限定申報主體上，學者們提出了不同的限定范圍：其一，將申報主體限定為國家公職人員，即“在國家機關中從事公務的人員”和在“國有公司、企業、事業單位、人民團體從事公務的人員”；其二，根據腐敗可能蔓延程度等參數限定行政級別，應當將一些級別雖然不高卻占據敏感職位的公務人員納入申報范圍；[16]其三，分階段、分步驟地推進申報主體的范圍，現階段可界定為擔任實際領導職務的國家工作人員，通過3-5年的實踐，再逐步擴大其范圍。[17]另外，學者們一致認為還必須申報主體的配偶、子女以及父母的財產。

關于申報內容，學界認為必須根據我國貪污腐敗案件中所暴露出的官員非法財產對申報財產進行界定，即申報財產不僅包括所有以金錢形式體現出來的收入或財產，還應包括任何無形資產、在企業社團擔任的兼職、所虧欠的債務、收受禮品以及對于一切支出的報銷所得。

關于申報時間，根據我國官員貪腐案發時間以及國外實際經驗，應當確定三個時間段：初任申報、年度日常申報、離職申報。[18]

在受理機構上，學者們提出兩種不同的觀點。第一種觀點是需要重新整合我國紀檢監察部門，在現有的政府部門當中確定受理機構，確立以監察部為主的上下左右延伸的官員財產申報受理機構。[19]第二種觀點是另起爐灶，增設一個高級別的專門機關，這樣最為簡捷。[20]

在違反申報的責任上，學者們認為除了黨紀處分和行政處分以外，還必須引入法律處分，主要是刑事處罰，對拒不申報、申報嚴重不實、財產來源不明等問題納入刑事處罰范圍。[21]

（三）關于實施官員財產公示的建議

官員財產公開不能一蹴而就。從西方國家實施官員財產申報制度的發展來看是一個漫長的過程，美國推行這一制度從1965年到1989年用了24年。在我國實施官員財產公開制度必須要考慮到維護我國社會穩定、政治穩定，應當采取比較溫和的方式逐步推行官員財產公開，而絕不能采取激烈的手段。學者建議，先選擇一部分官員進行公開，然后再擴大到全體官員；公開財產范圍從官員個人全部收入逐步到家庭財產；公開方式從所在單位內部或局域網，再到新聞媒體、互聯網等。[22]

上下合力，共同推進。針對當前我國一些地方試點官員財產公示主要集中于科級干部試點，有學者指出官員的財產公示不能總是自上而下，而應該是自上而下與自下而上相結合。因為絕對的權力導致絕對的腐敗，在腐敗的風險上，位高權重的高級官員比科級干部的風險大得多，更加需要推進財產公開。[23]

有條件赦免腐敗官員。為消除推行官員財產公示的阻力因素，國家應有條件赦免腐敗官員，腐敗分子將收受的全部賄賂匿名清退了，并且在案發后，經查實退回的贓款與實際情況完全吻合，即可得到赦免。[24]這也是其他一些國家和地區在推行官員財產申報制度時消除阻力因素的一項策略和常用手段。

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[23]倪星.官員財產公示需上下合力[EB/OL]大公網大公財經http://finance.takungpao.com/hgjj/q/2012/1222/1344131_2.html.

[24]于澤遠.“有條件赦免腐敗官員”反腐專家言論惹爭議[EB/OL].聯合早報網2012-12-19，http://www.zaobao.com/zg/zg121219_004.shtml.