從民主協商到協商民主——中國共產黨協商民主觀的新拓展

● 陳少藝 杜艷華

協商民主是20世紀末在西方興起的一種民主政治理論和實踐。協商民主的理論和實踐并非是西方獨有的，在中國，政治協商作為協商民主的形式之一，經過60多年的實踐，已經逐步形成了具有中國特色的政治制度之一。黨的十八大報告中提到“要健全社會主義協商民主制度。完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。”關于協商民主理論的提出和闡釋，表明了中國共產黨對協商民主的認識更加深入和全面。

一、民主協商和協商民主的內涵及其異同

（一）民主協商的內涵

中國的政治協商是通過中國人民政治協商會議（簡稱人民政協）這個平臺來實現的。人民政協是中國人民愛國統一戰線組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是中國政治生活中發揚社會主義民主的一種重要形式。人民政協的主要職能是政治協商、民主監督、參政議政。政治協商的主要形式有：政協全體會議，常務委員會議，主席會議，常務委員專題座談會，政協黨組受黨委委托召開的座談會，以全國政協名義召開的專題協商會，秘書長會議，各專門委員會會議，根據需要召開由政協各組成單位和各界別代表人士參加的內部協商會議。[1]在中國，由于“民主協商”的主要內容是政治性議題，通常也稱“政治協商”。

總之，“民主協商”即政治協商，是協商民主的一種重要表現形式，是對國家和地方大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中重要的問題在決策前和執行中的協商，是民主科學決策的重要環節，是中國共產黨領導的多黨合作的重要體現，是具有中國特色的民主政治制度。

（二）協商民主的內涵

協商民主是20世紀末在西方政治學界興起的一種新型的民主理論。“協商民主”是Deliberative Democracy的一種中文翻譯，也有譯為審議民主、商議民主、審議式民主等。1980年，美國學者約瑟夫·畢塞特在《協商民主：共和政府的多數原則》[2]一文中首次從學術意義上使用了“協商民主”一詞，表達了其主張公民參與而反對精英政治的憲政民主觀念。此后，約翰·羅爾斯、安東尼·吉登斯、于根·哈貝馬斯等西方學者都紛紛肯定和研究了協商民主。根據大部分西方學者的觀點，商談應當是自由的、平等的主體之間根據一系列程序規范，進行交流與商談。協商民主應包括：主體平等、公益主導、理性討論、尋求共識等要素。

協商民主理論被我國學界引用后，也尚未形成統一的定義。綜合國內外學者對協商民主的理解和研究，筆者認為，協商民主應是平等的主體，自由、公開、平等地參與對話、溝通和協商或傾聽各種不同的意見，通過理性、負責的思考，審議各種理由的合理性，或者改變自身的觀點，或者說服別人改變自身的立場，積極參與國家大事或公共事務的決策，通過自由平等對話來取得共識，保證公共和普遍利益的實現，使決策合法化、科學化。

（三）兩者的異同

1.相同點：無論是民主協商還是協商民主都強調對國家大政方針政策進行對話、溝通、協商，通過協商取得共識，然后進行決策，使所作出的決策更加民主和科學。民主協商在中國特指政治協商，而政治協商是協商民主的一種形式，協商民主包含著政治協商。

2.不同點：一是“民主協商”（特指政治協商）與“協商民主”中的“協商”意思不盡相同。兩者中的協商雖都有“協商的”意思，但如果從英語翻譯來看，協商民主是由Deliberative Democracy翻譯而來的，Deliberative更側重于“審議的，審慎的”的意思，而中國政治協商會議的標準翻譯是Chinese People’s Political Consultative Conference（CPPCC）。這里的“協商”即Consultative意為“咨詢的”，是中國共產黨與各民主黨派、無黨派人士以及各族、各界代表人士就黨和國家的大政方針、重要問題反復商量，交換意見的過程。可見，“咨詢”中所含有的參與的特點與西方“協商”中的參與的特點是不同的。Consultative是決策主體向置身事外的人征詢意見，而Deliberative則是決策者中擁有共同決定權的不同主體之間的協商。[3]二是協商參與主體與參與者地位不同。“民主協商”參與者主要是中共與各民主黨派和社會團體，各民主黨派是參政議政，中國共產黨掌握決策權；而源于西方的“協商民主”，其協商主體更為寬泛，它不僅僅局限于黨派之間的協商，還包括政府與全體公民或公民代表。三是協商覆蓋的范圍不同。協商民主與民主協商比較而言，協商民主所協商的領域更為寬泛。民主協商體現的是政治生活的民主，而協商民主還包括經濟、文化、社會生活等各方面的協商，更關注政策制定過程的利益整合和利益協調。四是兩者協商的方式不同。我國的政治協商主要是利用“人民政協”這個平臺，中共就重大的方針政策同各民主黨派進行“民主協商”。主要通過主席會、常委會等方式。而協商民主在西方國家主要是通過公民會議、協商式民意調查、公民陪審團等方式。

二、協商民主可以成為中國推進民主政治的路徑選擇

（一）協商民主符合中國古代“和而不同”的傳統哲學理念

中國哲學奉行“和”、“中”的思維，體現在政治價值觀念上是重諧和，貴合一，和為貴。孔子的仁政，意味著統治者與民眾和諧。孔子強調：“禮之用，和為貴。”孟子認為：“天時不如地利，地利不如人和。”儒家經典《中庸》指出：“和也者天下之達道也。”中國社會“和”是最高準則，由此形成了中國的和合文化傳統。人與人和諧就要對等和平等。孔子在《禮記·禮運》篇中提出了天下為公的大同政治理念，就是平等和諧的大同社會。康有為著《大同書》，孫中山提倡“五族共和”。中國的政治，正如嚴復所言，“貴一道而同風”，梁漱溟也認為：“中國文化是以意欲自為調和持中，為其根本精神。”中國的政治社會強調共濟、協調、互補，和諧共事，“君子和而不同”的基本精神。“和諧而又不千篇一律，不同而又不相互沖突。和諧以共生共長，不同以相輔相成。”[4]可見，中共重視協商民主，與中國古代的傳統哲學和文化密切相關。

（二）協商民主在中國政治領域的實踐已日臻成熟并形成制度

1949年9月，中國人民政治協商會議召開，各民主黨派與中國共產黨經過廣泛協商，共同參與制定了3部法律（具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》、《中央人民政府組織法》和《中國人民政治協商會議組織法》）和作出4項決議(關于中華人民共和國國都、國旗、國歌、紀年的決議）。選舉了中國人民政治協商會議全國委員會，選舉了中華人民共和國中央人民政府委員會，并付之以行使國家權力的職權。這標志著協商民主思想的形成。1954年9月，一屆全國人大召開之后，人民政協作為我國的統一戰線組織，作為執政黨同民主黨派進行政治協商的主要場所和渠道，繼續發揮著重要作用。

目前，無論是黨和國家的重大方針政策、國家領導人選的醞釀、重要會議及通過的文件決定、憲法和重要法律的修改，還是國民經濟和社會發展的中長期規劃、政府工作報告的出臺，中共中央都要與各民主黨派中央和無黨派人士進行協商，廣集民智、廣求良策。僅中共十六大以來，中共中央、國務院召開和委托有關部門召開的協商會、座談會、情況通報會等就有140多次。[5]以上這些都是協商民主在政治領域所取得的成果。八屆全國人大一次會議通過的憲法修正案第四條規定，憲法序言增加了：“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展。”[6]這個修正案把共產黨領導的多黨合作和政治協商制度載入憲法，為在新的歷史條件下進一步發展“協商民主”，提供了制度保證。

（三）協商民主在一些地方的基層已經試行并取得一定成效

近年來一些地方的基層黨委和政府開始嘗試協商民主制度的一些做法，如通過召開聽證會、民主懇談會等形式解決民眾共同關心的問題，浙江省溫嶺市的“民主懇談會”活動已作出有益探索。[7]“民主懇談會”實際上是政府決策的公開聽證會，官員和公民的平等對話會，也是不同利益群體之間的協調溝通會。[7]

（四）協商民主對于推進中國民主政治發展具有重大意義

首先，它有利于提升執政黨政治權威及賦予決策的合法性。決策合法性是協商民主的必然要求，通過參與主體互相尊重，理性解決分歧與沖突，在充分尊重和吸納民意的基礎上，通過公開審議集體協商取得共識制定的政策，才能得到民眾的支持與配合，才能提升執政黨的政治權威，同時也賦予決策的合法性。

其次，它有利于提高執政黨的執政水平和進行科學決策。協商民主通過一定的規則和程序，在執政黨或政府做出重大決策之前，將要決策的問題，進行廣泛的醞釀、磋商、討論，開展充分、反復的民主協商，進行不同意見的比較研究，吸收好的意見和建議到決議或決策中去，這樣既廣開言路，群策群力，集思廣益，又防止和克服了執政黨獨自作出重大決策的局限性和片面性，其目的是為了決策的科學性，以提高執政黨的執政水平。

再次，有利于保持政治穩定、構建社會和諧。民主是穩定的前提，穩定是民主的保障。這是中共黨史留給我們的寶貴經驗和教訓。從長遠看，民主建設有利于促進社會發展，有利于維護社會長期穩定。隨著社會經濟的發展，我國社會利益格局日益多元化，思想日益多元化，利益和思想沖突日趨激烈。化解分歧、求同存異，構建和諧社會，已經成為我國政局能否保持穩定的關鍵。在此背景下，實施協商民主是未來中國社會發展進步的必然選擇。

三、實施協商民主的幾點思考

（一）尊重參與協商的主體的平等地位

中國的政黨制度決定了政治協商的發展方向不可能完全走向西方的協商民主模式，但其協商民主對于我們有價值的要素我們是可以借鑒和汲取的。其中，自覺遵守協商民主理論中尊重和重視參與協商主體的自由、平等地位的基本理念，避免執政黨領導干部擺出居高臨下和盛氣凌人的做法，充分尊重民主黨派享有憲法和法律規定的權利和義務范圍內的政治自由、組織獨立和法律地位平等，也是中國協商民主所應體現出的特點。正如1950年6月召開的政協第一屆全國委員會第二次會議期間，周恩來在黨組會議上指出，共產黨員與黨外人士要一視同仁，“要讓黨外人士做到知無不言，言無不盡，使他們在各種會議上敢于說話”。[8]即在寬松的討論氛圍中，各黨派暢所欲言。如果沒有平等的地位，政治協商中很難保證接受領導的民主黨派能夠自由地、暢所欲言地充分發表意見，必然影響協商民主的水平。

（二）要擴大參與協商的主體

2005年，中共中央頒布的《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》中指出：“在新的歷史條件下，發展社會主義民主政治……其中一個重要方面就是擴大各界人士有序的政治參與，拓寬社會利益表達渠道，促進社會和諧發展，實現中共領導、人民當家作主和依法治國有機統一。”[9]可見，以前的協商主要是中共與其他民主黨派的協商，今后應逐步擴大到執政黨、政府與各社會團體、基層組織、群眾代表或各層級組織之間的協商。努力從以前精英政治式的協商到草根政治般協商的轉變。

（三）要創新和拓展協商民主的渠道

早在中共十三大就已提出了建立社會協商對話制度、擴大政治協商范圍的主張，報告指出：“建立協商對話制度……應分別在國家、地方和基層三個不同的層次展開……要進一步發揮現有協商對話渠道的作用，注意開辟新的渠道。”[10]事實證明，執政黨僅通過“人民政協”這個協商渠道已遠不能滿足當代中國利益主體日益多元化的現實，現代民主政治的發展亟需拓寬協商民主的渠道，使社會公共事務的決策也早日進入協商民主的范疇。

（四）要使協商民主法制化、規范化、程序化

鄧小平曾指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”[11]中共十七大報告進一步提出：“堅持社會主義政治制度的特點和優勢，推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，為黨和國家長治久安提供政治和法律制度保障。”[12]誠然，民主只有得到法制的保障才能不會因個別領導人的主觀意志而被任意更改和破壞。社會主義民主必須有社會主義法制來規范，公民的民主權利必須有法制來保障。協商民主的程序一定要公開透明并且要有制度作保障，不能成為糊弄群眾的手段。

（五）協商民主與選舉民主相結合

2006年2月中共中央頒發《中共中央關于加強人民政協工作的意見》首次明確提出：“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。”隨后，在2007年11月15日國務院發布的《中國的政黨制度》白皮書指出，選舉民主與協商民主相結合是中國社會主義民主的一大特點。在中國，人民代表大會制度與中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，有著相輔相成的作用。[13]至此，中共中央和國務院都以文件的方式確認了選舉民主和協商民主是我國的兩種民主形式，它們之間相輔相成，彼此沒有排他性。協商民主不否定選舉，也不否定選舉制度本身的競爭性。但從程序上講，它力圖將選舉建筑在有效的政治協商和社會協商基礎之上。[14]

（六）要把協商民主拓展到國家建設和社會治理之中

西方協商民主理論雖然也關注國家制度層面的協商民主實踐，但更多的是側重公民直接參與的公民社會層面的協商，即強調公民通過對話、協商、審議、溝通等方式達成共識，實現共同利益最大化。在實踐上體現為諸如公民會議、協商民意測驗、全國議題論壇與公民陪審團等協商民主形式；而由于中國特殊的政治發展邏輯決定，長期以來中國共產黨的協商民主理論與實踐關注的重點是落在政治制度層面上，強調中國共產黨同各民主黨派政治協商，而對其他領域問題的協商關注不夠。在經過30多年的改革開放，國家與社會關系發生了深刻變化的條件下，由民主協商演變為協商民主是歷史的必然，但中國的協商民主不可能照搬西方的一套，要與當今中國政治、經濟、文化發展水平相適應，協商民主首先應該在國家建設和社會治理過程中發揮作用，即把協商民主拓展到國家建設和社會治理之中。通過多元社會主體的對話、溝通、商議等方式，化解社會矛盾，解決各種利益訴求、平衡各種利益關系，實現社會公平正義，進而為現代化建設創造良好的氛圍。

中共十八大報告明確提出和使用“協商民主”這一術語，并將協商民主明確為中國特色社會主義民主的一種重要形式，是中國共產黨協商民主理論一次質的飛躍，這說明中國共產黨的協商民主觀已經從以人民政協為載體的國家政治制度層面的協商拓展到社會各領域，這符合現代民主政治發展的方向，它必將推動我國民主政治實踐在社會各個領域的進一步展開。

[1]中國人民政治協商會議制度[EB/OL].搜搜百科http：//baike.soso.com/v4593174.htm

[2]JosephM.Bessette，DeliberativeDemocracy：TheMajorityPrincipleinRepublicanGovernmentin HowDemocraticIstheConstitution?eds.KobertA.GoldwinandWilliamAScham-bra～Washington：America nEnterpriseInstitute，1980.102-116.

[3]汪瑋.正確認識和借鑒西方的協商民主[J].理論視野，2010（3）.

[4]江澤民.在喬治·布什總統圖書館的演講（2002年10月24日）[N].人民日報，2002-10-25.

[5]賈慶林.在中國特色社會主義道路上不斷完善和發展中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度[J].求是，2009（21）.

[6]八屆人大一次會議通過憲法修正案[EB/OL].中國共產黨新聞網，http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64165/77585/78774/5487488.html，1993-3-29.

[7]郭寬宇.聚焦浙江縣級市溫嶺的“民主懇談會”[J].南風窗，2004-2-18.

[8]周恩來年譜[M].北京：中央文獻出版社，1998.47-48.

[9]十六大以來重要文獻選編[M].北京：中央文獻出版社，2006.673.

[10]十三大以來重要文獻選編[M].北京：人民出版社，1991.43-44.

[11]鄧小平文選（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.146.

[12]胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗（十七大以來重要文獻選編）[M].北京：中央文獻出版社，2009.2.

[13]國務院新聞辦公室發表〈中國的政黨制度〉白皮書[EB/OL].新華網，http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2007-11/15/content_7078834.htm，2007-11-15.

[14]林尚立.協商政治：對中國民主政治發展的一種思考[M].學術月刊，2003（4）.