優(yōu)先績效目標(biāo)：美國聯(lián)邦政府績效管理的新工具

胡業(yè)飛 嘉

(復(fù)旦大學(xué) 國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433)

一、引言

績效管理是美國公共管理領(lǐng)域經(jīng)久不衰的主題之一。從1970年代開始，美國國會先后頒布了包括《首席財務(wù)官法》在內(nèi)的9項影響財政管理的法律，以求提升政府項目的財務(wù)管理水平與整體工作效率。此外，歷屆聯(lián)邦政府還先后探索使用了計劃項目預(yù)算系統(tǒng)、目標(biāo)管理等績效管理方法，但效果參差不齊，都未能延續(xù)至今。1993年《政府績效與結(jié)果法案》(簡稱GPRA法案)的頒布是美國聯(lián)邦政府績效管理發(fā)展的一個里程碑。它直接構(gòu)建了近二十年美國聯(lián)邦政府績效管理的制度框架，確立了聯(lián)邦政府績效管理活動的具體流程。在此之后，美國聯(lián)邦政府的績效管理工作進(jìn)入了穩(wěn)步發(fā)展的階段。經(jīng)過克林頓兩個總統(tǒng)任期的試點與推廣，《政府績效與結(jié)果法案》的績效管理框架(以下簡稱GPRA績效管理框架)在2000年前后正式搭建完成。在此之后，美國聯(lián)邦政府開始探索怎樣使用績效管理工具來更好地完成績效管理工作。

在小布什的總統(tǒng)任期內(nèi)，項目績效評級工具(簡稱PART工具)在聯(lián)邦政府中得到了廣泛應(yīng)用。PART工具的施用受益于兩方面的推動力：一方面國會要求聯(lián)邦政府提供更多清晰、直觀的信息證明項目的績效有效性；另一方面，總統(tǒng)為了向國會爭取更多的預(yù)算，也要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)證明項目的有效性，在預(yù)算過程中爭奪更多話語權(quán)。因此，PART工具憑借它的直觀性與可操作性優(yōu)勢，成為了小布什執(zhí)政時期的核心績效管理工具。盡管PART工具的使用效果顯著，但該工具也引發(fā)了不少爭議。部分公共管理專家和一線聯(lián)邦雇員認(rèn)為，PART工具使政府雇員過分關(guān)注于評級得分，這不僅是一種“目標(biāo)轉(zhuǎn)換”，也給政府雇員加重了工作負(fù)擔(dān)。奧巴馬就任美國總統(tǒng)之后，即以此為由，宣布對聯(lián)邦政府的績效管理制度進(jìn)行改革，重點使用優(yōu)先績效目標(biāo)工具(Priority Goals Tool)。奧巴馬政府認(rèn)為，優(yōu)先績效目標(biāo)工具糾正了PART工具對績效評分的過度重視，將績效管理的重點回歸到政府績效的發(fā)展趨勢上來。2010年，《政府績效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》(簡稱GPRAM法案)在國會得到通過，優(yōu)先績效目標(biāo)工具被寫入法案，成為奧巴馬政府的核心績效工具。

近年來，PART工具引起了中國國內(nèi)學(xué)界的廣泛關(guān)注，不少學(xué)者深入研究了PART工具，上海市閔行區(qū)等地還開展了PART工具的實踐探索。而優(yōu)先績效目標(biāo)作為PART工具的替代者，尚未在國內(nèi)學(xué)界引起廣泛關(guān)注。本文即以優(yōu)先績效目標(biāo)工具作為研究對象，結(jié)合美國內(nèi)政部的具體案例，對該工具的產(chǎn)生、構(gòu)架、評估方法、評估流程展開研究。

二、優(yōu)先績效目標(biāo)工具

(一)奧巴馬政府的績效管理改革與優(yōu)先績效目標(biāo)工具的產(chǎn)生

奧巴馬就任后不久，美國聯(lián)邦政府就開啟了績效管理工作的改革。奧巴馬政府對PART工具的數(shù)據(jù)導(dǎo)向表示贊賞，要求聯(lián)邦政府繼續(xù)以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行績效管理，并宣稱“在延續(xù)使用PART工具的信息收集與報告方法基礎(chǔ)上，以不同的方式方法解讀與使用信息數(shù)據(jù)”。不過，這種沿用只是為使聯(lián)邦機(jī)構(gòu)不因為改革感到不適，最終平穩(wěn)地過渡到新的績效管理工具上來。短暫的過渡時期結(jié)束后，奧巴馬政府全盤拋棄了PART工具。在2011年各個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)提交的年度績效報告中，“項目績效評級工具”一詞已經(jīng)徹底消失。奧巴馬政府認(rèn)為：過分地強(qiáng)調(diào)以PART工具為核心，是對GPRA績效管理框架的偏離；績效工作的改革應(yīng)當(dāng)回歸GPRA框架，框架本身就是核心方法。同時，要將聯(lián)邦政府的績效管理重點要從項目的評級得分上拉回到項目績效的發(fā)展趨勢上來。

在這一理念的指導(dǎo)下，奧巴馬政府進(jìn)行了聯(lián)邦政府績效管理工作的改革，改革內(nèi)容為：堅持以GPRA框架的核心地位，以多層次目標(biāo)績效系統(tǒng)為績效管理方法，重點使用優(yōu)先績效目標(biāo)工具反應(yīng)聯(lián)邦項目的績效發(fā)展趨勢。

(二)工具環(huán)境：GPRA績效管理框架

GPRA績效管理框架是優(yōu)先績效目標(biāo)工具的生態(tài)基礎(chǔ)，是美國聯(lián)邦政府進(jìn)行績效管理的核心框架。2010年通過的《政府績效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》進(jìn)一步補(bǔ)充完善了GPRA框架。GPRA框架可簡單總結(jié)為：聯(lián)邦機(jī)構(gòu)每五年編訂一次機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略計劃書；以戰(zhàn)略計劃書為指導(dǎo)，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)每年制定年度績效計劃；根據(jù)年度績效計劃的完成情況，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)提交年度績效報告。

“戰(zhàn)略計劃”是聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在績效方面的一項長期計劃。《政府績效與結(jié)果法案》要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)對至少未來五年的績效戰(zhàn)略進(jìn)行規(guī)劃，并編制戰(zhàn)略計劃書向預(yù)算管理辦公室以及國會遞交，并至少每隔三年對戰(zhàn)略計劃書進(jìn)行一次更新與修訂。戰(zhàn)略計劃書中的內(nèi)容編訂要求如表1。

表1 聯(lián)邦機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略計劃書內(nèi)容編訂要求

資料來源：Government Performance and Results Modernization Act of 2010.

“年度績效計劃”則是聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在績效方面的一項短期計劃，具體時間跨度為一年。在功能上，“年度績效計劃”要服務(wù)于聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的“戰(zhàn)略計劃”，與“戰(zhàn)略計劃”保持一致。法案要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)通過編制年度績效計劃書，對機(jī)構(gòu)項目活動進(jìn)行績效規(guī)劃。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的優(yōu)先績效目標(biāo)必須在年度績效計劃書中得到確認(rèn)。因此，年度績效計劃書是聯(lián)邦機(jī)構(gòu)圍繞各類績效目標(biāo)開展工作的指導(dǎo)性計劃書。年度績效計劃書的內(nèi)容編訂要求見表2。

在一個財年結(jié)束之后，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)還需以機(jī)構(gòu)項目的具體績效數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，編訂年度績效報告并公開發(fā)布。績效報告的核心內(nèi)容是將機(jī)構(gòu)的業(yè)績指標(biāo)結(jié)果與年度績效計劃所設(shè)立的執(zhí)行目標(biāo)進(jìn)行比較，反映出機(jī)構(gòu)項目的績效情況。在小布什政府時期，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的年度績效報告需要對參加PART工具審查的項目評級情況進(jìn)行匯報。奧巴馬就任總統(tǒng)后，PART工具的內(nèi)容不再出現(xiàn)，取而代之的是聯(lián)邦機(jī)構(gòu)需要對本機(jī)構(gòu)優(yōu)先績效目標(biāo)的實現(xiàn)進(jìn)展情況進(jìn)行說明。年度績效報告內(nèi)容編訂要求：對每一財年績效目標(biāo)執(zhí)行比較成功的方面進(jìn)行總結(jié)；以所涉及財政年度績效目標(biāo)的完成情況為依據(jù)，對本財年績效計劃的完成情況進(jìn)行評估；解釋說明哪些項目的績效目標(biāo)沒能實現(xiàn)，內(nèi)容包括績效目標(biāo)為什么沒能實現(xiàn)、完成預(yù)定績效目標(biāo)的計劃與時間表、如果設(shè)立的績效目標(biāo)不切實際或不可完成，解釋原因并提出建議措施；對第9703款所豁免的績效目標(biāo)的執(zhí)行與成果情況進(jìn)行描述；提供一個有效的基礎(chǔ)平臺，以便進(jìn)行實際績效表現(xiàn)與預(yù)設(shè)績效目標(biāo)之間的比較；描述機(jī)構(gòu)如何保證所用數(shù)據(jù)的可靠性與準(zhǔn)確性；對已經(jīng)完結(jié)的聯(lián)邦項目進(jìn)行績效結(jié)果與發(fā)現(xiàn)的總結(jié)。[注]資料來源：Government Performance and Results Modernization Act of 2010.

表2 聯(lián)邦機(jī)構(gòu)年度績效計劃書內(nèi)容編訂要求

資料來源：Government Performance and Results Modernization Act of 2010.

(三)工具嵌入對象：多層次目標(biāo)績效系統(tǒng)

“以結(jié)果為導(dǎo)向”是GPRA績效管理框架的核心理念之一。這要求美國聯(lián)邦政府設(shè)置廣泛、切實、指向性強(qiáng)的績效目標(biāo)來完成績效管理工作。奧巴馬政府強(qiáng)調(diào)“目標(biāo)”(Goals)的核心地位，設(shè)置了多層次的目標(biāo)績效系統(tǒng)。優(yōu)先績效目標(biāo)工具則深度嵌入到這一目標(biāo)系統(tǒng)之中。

美國聯(lián)邦政府使用的“目標(biāo)”在宏觀與微觀層面上分為兩個層次：戰(zhàn)略目標(biāo)與績效目標(biāo)。戰(zhàn)略目標(biāo)由機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略計劃提出，是一種宏觀的描述。戰(zhàn)略目標(biāo)闡述了聯(lián)邦機(jī)構(gòu)究竟想完成怎樣的任務(wù)，解決怎樣的國家問題，滿足怎樣的社會需求。而績效目標(biāo)則闡述了機(jī)構(gòu)期望實現(xiàn)的績效水平，通常與實際緊密相連，并以量化的或者易于價值判斷的方式呈現(xiàn)。每一個績效目標(biāo)都必須服務(wù)于更高層次的戰(zhàn)略目標(biāo)。

優(yōu)先績效目標(biāo)工具的嵌入，又將“績效目標(biāo)”分為兩個層次：優(yōu)先績效目標(biāo)與非優(yōu)先績效目標(biāo)。任務(wù)優(yōu)先性是該層次劃分的依據(jù)。因此，優(yōu)先績效目標(biāo)通常是聯(lián)邦機(jī)構(gòu)重點考慮完成的績效目標(biāo)。不過，奧巴馬政府同時強(qiáng)調(diào)，設(shè)置優(yōu)先績效目標(biāo)，并非是要拋棄非優(yōu)先績效目標(biāo)。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)必須清楚地了解非優(yōu)先績效目標(biāo)對機(jī)構(gòu)項目工作所作出的貢獻(xiàn)。在多層次目標(biāo)績效系統(tǒng)中，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)要經(jīng)常性地關(guān)注優(yōu)先績效目標(biāo)的執(zhí)行情況，并全面推進(jìn)優(yōu)先績效目標(biāo)與非優(yōu)先績效目標(biāo)的實現(xiàn)，完成機(jī)構(gòu)任務(wù)與使命，最終實現(xiàn)年度績效計劃與戰(zhàn)略計劃的完成。

(四)優(yōu)先績效目標(biāo)：分類與定義

聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的優(yōu)先績效目標(biāo)是一種中期的績效結(jié)果目標(biāo)，體現(xiàn)出聯(lián)邦機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)層希望在24個月(兩年)的時間內(nèi)獲得的一種績效成果。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)希望通過對優(yōu)先績效目標(biāo)工具的使用，反映出機(jī)構(gòu)項目在中短期成果、顧客響應(yīng)、效率、長期戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)等方面的績效發(fā)展與改善情況。機(jī)構(gòu)優(yōu)先績效目標(biāo)體現(xiàn)了聯(lián)邦機(jī)構(gòu)最重要的績效目標(biāo)，它雖不是機(jī)構(gòu)績效工作的唯一內(nèi)容，卻是機(jī)構(gòu)績效工作開展的優(yōu)先領(lǐng)域。

優(yōu)先績效目標(biāo)強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向。聯(lián)邦政府要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在使用優(yōu)先績效目標(biāo)時，必須使用發(fā)展性的結(jié)果數(shù)據(jù)作為支撐，用“結(jié)果”證明機(jī)構(gòu)優(yōu)先績效目標(biāo)的實現(xiàn)情況。所謂發(fā)展性的結(jié)果數(shù)據(jù)，是要求數(shù)據(jù)體現(xiàn)出機(jī)構(gòu)工作的具體影響，并展現(xiàn)出時間序列上機(jī)構(gòu)績效的改善。這種改善包括公共參與水平提升、降低行政成本、機(jī)構(gòu)效率提升以及向機(jī)構(gòu)長期戰(zhàn)略目標(biāo)的邁進(jìn)。如果機(jī)構(gòu)優(yōu)先績效目標(biāo)需要使用定性指標(biāo)或者機(jī)構(gòu)工作的直接輸出成果作為衡量指標(biāo)的話，那么機(jī)構(gòu)必須要在定性指標(biāo)、直接輸出成果與機(jī)構(gòu)工作的最終結(jié)果之間建立起邏輯關(guān)系，體現(xiàn)出機(jī)構(gòu)績效結(jié)果的進(jìn)步。

《政府績效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》要求：《首席財務(wù)官法案》所涉及的24個美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，必須使用優(yōu)先績效目標(biāo)工具，在每一財政年度設(shè)定優(yōu)先績效目標(biāo)。優(yōu)先績效目標(biāo)的數(shù)量為2至8個不等，具體數(shù)量的決定，需要考慮聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的規(guī)模和職能范圍，還需要考慮國會、白宮、預(yù)算管理辦公室、其他部門以及合作方、外部組織、利益相關(guān)方能為聯(lián)邦機(jī)構(gòu)提供怎樣的資源、信息與支持。《政府績效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》并不強(qiáng)制要求《首席財務(wù)官法案》涉及范圍外的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)使用優(yōu)先績效目標(biāo)工具。但預(yù)算管理辦公室鼓勵這些聯(lián)邦機(jī)構(gòu)加入到使用優(yōu)先績效目標(biāo)工具的行列之中。

除機(jī)構(gòu)優(yōu)先績效目標(biāo)之外，還有一類優(yōu)先績效目標(biāo)是聯(lián)邦優(yōu)先績效目標(biāo)。聯(lián)邦優(yōu)先績效目標(biāo)具體分為兩種：一種是跨機(jī)構(gòu)優(yōu)先績效目標(biāo)，指在涉及多個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的政策領(lǐng)域所使用的優(yōu)先績效目標(biāo)；另一種是優(yōu)先管理績效目標(biāo)，指聯(lián)邦政府內(nèi)部在信息技術(shù)、財務(wù)、人力資源等管理領(lǐng)域使用的優(yōu)先績效目標(biāo)。預(yù)算管理辦公室負(fù)責(zé)制定相應(yīng)的聯(lián)邦優(yōu)先績效目標(biāo)，并對聯(lián)邦優(yōu)先績效目標(biāo)的實現(xiàn)負(fù)責(zé)。由于聯(lián)邦優(yōu)先績效目標(biāo)通常涉及多個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，因此預(yù)算管理辦公室要求各個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在年度績效計劃中制定目標(biāo)、設(shè)計方案，保證聯(lián)邦優(yōu)先績效目標(biāo)的實現(xiàn)。不過，預(yù)算管理辦公室強(qiáng)調(diào)，聯(lián)邦優(yōu)先績效目標(biāo)的地位并不凌駕于機(jī)構(gòu)優(yōu)先績效目標(biāo)之上，機(jī)構(gòu)優(yōu)先績效目標(biāo)的完成始終是各個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)最為核心的績效任務(wù)。

(五)優(yōu)先績效目標(biāo)的制定標(biāo)準(zhǔn)

作為優(yōu)先績效目標(biāo)工具的直接使用者，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定優(yōu)先績效目標(biāo)。美國聯(lián)邦政府設(shè)置了優(yōu)先績效目標(biāo)編訂的基準(zhǔn)原則與補(bǔ)充原則，用于指導(dǎo)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)根據(jù)自身績效工作的實際情況，尋找制定適當(dāng)有效的優(yōu)先績效目標(biāo)。基準(zhǔn)原則從優(yōu)先績效目標(biāo)本身出發(fā)，解釋了優(yōu)先績效目標(biāo)應(yīng)采取的形式與理念：推動機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)與機(jī)構(gòu)管理優(yōu)先事務(wù)的完成；優(yōu)先績效目標(biāo)的實現(xiàn)，主要依靠機(jī)構(gòu)執(zhí)行工作強(qiáng)有力的完成，而非新法案的支持或者額外的資金支持；體現(xiàn)出聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在短期績效目標(biāo)、公共服務(wù)提供、機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)效率以及向長期戰(zhàn)略目標(biāo)邁進(jìn)等方面的績效改進(jìn)。優(yōu)先績效目標(biāo)必須說明自身如何與長期的戰(zhàn)略目標(biāo)相聯(lián)系，怎樣契合機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略計劃；說明聯(lián)邦機(jī)構(gòu)所面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)；優(yōu)先績效目標(biāo)必須是可以在24個月的周期內(nèi)得以實現(xiàn)的，優(yōu)先績效目標(biāo)必須有清楚的目標(biāo)完成時限、目標(biāo)指向以及目標(biāo)測量指標(biāo)；優(yōu)先績效目標(biāo)既要積極進(jìn)取，也要切實可行。

另外，補(bǔ)充原則指出了優(yōu)先績效目標(biāo)所應(yīng)實現(xiàn)的具體效果，對實際操作更有指導(dǎo)意義：要反映出總統(tǒng)國情咨文中設(shè)立的目的目標(biāo)；無論是季度審查還是里程碑檢查，都要盡可能地加速優(yōu)先績效目標(biāo)的實現(xiàn)進(jìn)程；明確哪些領(lǐng)域需要跨部門、跨機(jī)構(gòu)的合作；優(yōu)先績效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)努力加深公民和社區(qū)對聯(lián)邦機(jī)構(gòu)影響的理解；優(yōu)先績效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)努力提升機(jī)構(gòu)效率，這包括用更少的支出達(dá)到相同的績效水平、花更少的錢來完成績效提升工作、在相同的支出水平上提升績效表現(xiàn)、使增加的支出為績效提升帶來更大的推動作用、優(yōu)先績效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)努力減少不必要的重復(fù)工作。[注]資料來源：Memorandum: Guidance on Federal Performance Management, 2011.

(六)優(yōu)先績效目標(biāo)的制定流程

優(yōu)先績效目標(biāo)的制定是美國聯(lián)邦政府總統(tǒng)預(yù)算流程的重要組成部分。為了確保優(yōu)先績效目標(biāo)制定的有效性，奧巴馬政府通過《政府績效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》要求各個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)設(shè)置首席運(yùn)營官(簡稱COO)與績效促進(jìn)官，并在聯(lián)邦政府層面設(shè)置了跨機(jī)構(gòu)的績效促進(jìn)委員會。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人在首席運(yùn)營官與績效促進(jìn)官的輔佐下起草機(jī)構(gòu)的優(yōu)先績效目標(biāo)草案，并與預(yù)算管理辦公室以及績效促進(jìn)委員會合作，在預(yù)算管理辦公室的指導(dǎo)下確定最終的優(yōu)先績效目標(biāo)方案。同時，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)還需要考慮國會與利益相關(guān)者對優(yōu)先績效目標(biāo)的影響。在利益相關(guān)者方面，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)需要對利益相關(guān)者是否反對優(yōu)先績效目標(biāo)進(jìn)行預(yù)測。如果機(jī)構(gòu)認(rèn)為利益相關(guān)者可能會為優(yōu)先績效目標(biāo)的實現(xiàn)設(shè)置障礙，則必須將利益相關(guān)者納入到優(yōu)先績效目標(biāo)的制定過程中。在國會方面，《政府績效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)必須要在提交優(yōu)先績效目標(biāo)草案之前，就所設(shè)目標(biāo)向國會進(jìn)行咨詢，并在草案中體現(xiàn)出國會的意見。以美國聯(lián)邦政府2013財年為例，優(yōu)先績效目標(biāo)的具體制訂流程如表3。

(七)優(yōu)先績效目標(biāo)的季度審查

優(yōu)先績效目標(biāo)工具強(qiáng)調(diào)對機(jī)構(gòu)績效發(fā)展的跟蹤與檢測。因此，《政府績效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》要求：聯(lián)邦機(jī)構(gòu)至少以季度為單位對機(jī)構(gòu)優(yōu)先績效目標(biāo)的工作進(jìn)展進(jìn)行審查。審查工作由聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人或首席運(yùn)營官負(fù)責(zé)，績效促進(jìn)官輔助完成。機(jī)構(gòu)需要參照過去幾個季度的績效結(jié)果數(shù)據(jù)以及績效整體趨勢數(shù)據(jù)，檢查優(yōu)先績效目標(biāo)的工作進(jìn)展情況，確認(rèn)能否在規(guī)定的時限內(nèi)實現(xiàn)優(yōu)先績效目標(biāo)，還要檢查績效目標(biāo)負(fù)責(zé)人(Goal Leader，機(jī)構(gòu)指定的高級公職人員，對績效目標(biāo)的實現(xiàn)負(fù)責(zé))以及相關(guān)人員的工作情況。在優(yōu)先績效目標(biāo)的季度審查中，負(fù)責(zé)檢查的機(jī)構(gòu)長官需要完成：與績效目標(biāo)負(fù)責(zé)人共同檢查優(yōu)先績效目標(biāo)在最近幾個季度的執(zhí)行情況以及整體趨勢，并評估機(jī)構(gòu)按時完成績效計劃的可能性；檢查績效實現(xiàn)過程中出現(xiàn)的各種差異情況，即實際結(jié)果是否與預(yù)期結(jié)果存在差異；認(rèn)真分析數(shù)據(jù)，尋找績效改進(jìn)的空間與可能等工作內(nèi)容。

表3 機(jī)構(gòu)優(yōu)先績效目標(biāo)的制定流程(2013財年)

資料來源：Memorandum: Guidance on Federal Performance Management, 2011.

(八)優(yōu)先績效目標(biāo)的設(shè)置與報告：以美國內(nèi)政部為例

優(yōu)先績效目標(biāo)工具的最終目的是揭示聯(lián)邦機(jī)構(gòu)核心任務(wù)的績效進(jìn)展情況，為聯(lián)邦政府提供更多的績效信息，并以此為基礎(chǔ)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)的績效改進(jìn)工作。目標(biāo)設(shè)置與績效報告是優(yōu)先績效目標(biāo)工具使用最重要的兩個組成部分。目標(biāo)設(shè)置決定了聯(lián)邦機(jī)構(gòu)能否沿正確方向開展工作。績效報告則決定績效信息能否有效地傳遞給聯(lián)邦機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)、預(yù)算管理辦公室、總統(tǒng)、國會、利益相關(guān)者以及民眾。同時，績效報告也是聯(lián)邦機(jī)構(gòu)績效改進(jìn)工作的起點：機(jī)構(gòu)基于過去的績效結(jié)果對未來的優(yōu)先績效目標(biāo)進(jìn)行更新或者重新設(shè)置，并制定相應(yīng)的績效工作措施。筆者以美國內(nèi)政部的“氣候變化適應(yīng)”為例，對美國聯(lián)邦政府優(yōu)先績效目標(biāo)的設(shè)置與報告形式進(jìn)行闡述。

美國內(nèi)政部將其自身的工作分為五大任務(wù)領(lǐng)域：一是提供自然資源與文化資源的保護(hù)與體驗；二是可持續(xù)地管理能源、水與自然資源；三是促進(jìn)政府與印第安部落、島民管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系改善；四是為決策制定提供基礎(chǔ)科學(xué)服務(wù)；五是建設(shè)二十一世紀(jì)的內(nèi)政部。第一個任務(wù)領(lǐng)域包含四項績效目標(biāo)：保護(hù)美國自然環(huán)境；保護(hù)美國的文化與遺跡資源；提供旅游的娛樂與休閑體驗；管理應(yīng)對野外火災(zāi)。在“保護(hù)美國自然環(huán)境”這一績效目標(biāo)中，美國內(nèi)政部提出了兩項戰(zhàn)略措施：一是通過保護(hù)國家公園、自然保護(hù)區(qū)與國有土地的濕地、丘陵與沿河地帶，提升水土的生態(tài)健康水平；二是通過與州政府等相關(guān)者的合作，保護(hù)和恢復(fù)美國的魚類與野生動物，維持魚類與野生動植物的生態(tài)平衡，希望通過這兩大戰(zhàn)略措施的施行，實現(xiàn)“保護(hù)美國自然環(huán)境”這一績效目標(biāo)下的各項優(yōu)先績效目標(biāo)與非優(yōu)先績效目標(biāo)。其中，優(yōu)先績效目標(biāo)為“氣候變化應(yīng)對脆弱性評估與氣候變化適應(yīng)促進(jìn)”，也是上述戰(zhàn)略措施必須完成的核心任務(wù)。

美國內(nèi)政部在《內(nèi)政部2011-2016財年戰(zhàn)略計劃書》中設(shè)置了“氣候變化應(yīng)對脆弱性評估與氣候變化適應(yīng)促進(jìn)”這一優(yōu)先績效目標(biāo)，并進(jìn)行了闡述。戰(zhàn)略計劃書要求：“在2012年年底之前。使全美范圍內(nèi)50%的氣候變化應(yīng)對能力脆弱的自然資源得到識別與確認(rèn)。內(nèi)政部相應(yīng)地為這些自然資源開展氣候變化適應(yīng)性工作。”戰(zhàn)略計劃書還明確了為實現(xiàn)該項優(yōu)先績效目標(biāo)所需采取的措施：土地管理局(BLM)、墾務(wù)局(BOR)、魚類及野生動物保護(hù)局(FWS)、國家公園管理局(NPS)在2012年年底之前，完成12個地區(qū)的氣候變化應(yīng)對脆弱性評估，在7個地區(qū)完成氣候變化適應(yīng)性工作。

表4為美國內(nèi)政部2011財年績效報告中對該項優(yōu)先績效目標(biāo)的實現(xiàn)情況所做的匯報。報告描述了過去兩個財年優(yōu)先績效目標(biāo)的主要內(nèi)容與執(zhí)行進(jìn)展，指出了實現(xiàn)該項優(yōu)先績效目標(biāo)所面臨的主要挑戰(zhàn)，并闡述了下一個財年所將采取的工作措施。由表可見，美國內(nèi)政部設(shè)定的這項優(yōu)先績效目標(biāo)在2010至2011財年中并沒能很好的實現(xiàn)。因此，在2012至2013財年，美國內(nèi)政部對這一優(yōu)先績效目標(biāo)進(jìn)行了小幅更新，將日期限定由“2012年年底”替換為“2013年9月30日之前”。這一優(yōu)先績效目標(biāo)將在下一財年繼續(xù)指導(dǎo)美國內(nèi)政部開展工作。

表4 美國內(nèi)政部優(yōu)先績效目標(biāo)報告(2011財年)

資料來源：Department of the Interior, Federal Government of U.S.A. FY2012-2013 Annual Performance Plan and FY2011 Report.

三、結(jié)語：展望與啟示

優(yōu)先績效目標(biāo)工具是當(dāng)前美國聯(lián)邦政府重點使用的績效管理工具。現(xiàn)任總統(tǒng)奧巴馬希望在《政府績效與結(jié)果法案》的績效管理框架內(nèi)，利用優(yōu)先績效目標(biāo)工具提升聯(lián)邦機(jī)構(gòu)與雇員對本機(jī)構(gòu)績效發(fā)展情況的關(guān)注度，突出本機(jī)構(gòu)的中心任務(wù)、核心職責(zé)，進(jìn)而產(chǎn)生更有針對性的績效提升方案。隨著奧巴馬在2012年美國總統(tǒng)大選中成功實現(xiàn)連任，可以預(yù)期，優(yōu)先績效目標(biāo)工具至少在未來四年內(nèi)保有它在美國聯(lián)邦政府績效管理工作中的核心位置。鑒于優(yōu)先績效目標(biāo)工具業(yè)已寫入《政府績效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》，因此，相較于未能得到法律認(rèn)可的“前輩”項目績效評級工具，優(yōu)先績效目標(biāo)工具也有更大的希望在后奧巴馬時代得到保留。

深入研究奧巴馬政府優(yōu)先績效目標(biāo)工具的實踐過程，有助于增進(jìn)我們對美國績效管理工作發(fā)展的認(rèn)知，加深國內(nèi)學(xué)界對當(dāng)前西方績效管理發(fā)展趨勢的理解，對推進(jìn)我國政府績效管理工作有著寶貴的借鑒意義。參考本文對奧巴馬政府優(yōu)先績效目標(biāo)工具的研究，筆者認(rèn)為，以下兩點經(jīng)驗總結(jié)值得我國借鑒：

其一， 從小布什政府項目績效評級工具到奧巴馬政府優(yōu)先績效目標(biāo)工具的發(fā)展變更中可以發(fā)現(xiàn)，人們在實踐中認(rèn)識到，相對單一的績效管理已經(jīng)無法滿足現(xiàn)代組織績效管理的實際需求。這種所謂“單一”可以體現(xiàn)為：不同類別的政府雇員同質(zhì)化管理，不同難度的組織任務(wù)無差別管理，不同重要層級的組織目標(biāo)無區(qū)分管理。使用績效管理工具的終極目的是力求在短期和長期兩個維度上都實現(xiàn)績效提升，而上述的“單一”很可能會阻礙終極目的的實現(xiàn)。從小布什政府項目績效評級工具到奧巴馬政府優(yōu)先績效目標(biāo)工具的變更，即是突破“單一”的一種嘗試。

其二，具體的績效管理工具或方法須立足于大的政府績效管理框架，具體到中國語境，可將政府績效管理框架理解為政策指向或頂層設(shè)計。政策指向或頂層設(shè)計確定政府績效管理的原則與中長期目標(biāo)，是作為管理手段的績效管理工具發(fā)揮效用的必要前提。目前，我國上海、云南等地方政府已經(jīng)開展使用各類績效管理工具的實踐，并取得了可喜的成績和寶貴的經(jīng)驗。如這類實踐在更大范圍進(jìn)行推廣，則需要中央政府在推廣前完成對政府績效管理框架的建設(shè)。