以農(nóng)村土地平等流轉(zhuǎn)推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

□畢普云

土地作為經(jīng)濟活動最重要的生產(chǎn)要素，已成為我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的切入點。省第六次黨代會報告明確指出：推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，促進生產(chǎn)要素、公共資源和公共服務(wù)在城鄉(xiāng)均衡配置。實現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的均衡配置首先要做到要素的平等和自由交易。隨著國際旅游島建設(shè)的快速推進，我省土地資源的稀缺性日益明顯，城市土地資源的集約利用和農(nóng)村土地的平等流轉(zhuǎn)成為國際旅游島建設(shè)的重要課題。

做實農(nóng)村土地確權(quán)工作

我國憲法中明確規(guī)定，城市土地歸國有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地主要歸集體所有。城市土地歸國家所有，可以在土地市場上通過招拍掛進行流轉(zhuǎn)，而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)則受到嚴格限制，首先要被政府征用轉(zhuǎn)為國有后方能進行流轉(zhuǎn)，這在一定程度上形成了土地物權(quán)的不平等性。其中，在集體土地向國有土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變的征用過程中，存在明顯的交易地位不對稱情況。隨著城市化進程的逐步加速，不對等的土地權(quán)利體系使得城鄉(xiāng)土地不能夠?qū)崿F(xiàn)“同地同價”。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的過程中，構(gòu)建完整的農(nóng)村土地權(quán)利體系，實現(xiàn)“同地同價”迫在眉睫。

建立平等的土地權(quán)利體系是一個相對較長的戰(zhàn)略過程，做實農(nóng)村土地確權(quán)工作則是一項基礎(chǔ)性的工作。農(nóng)村土地用途主要分為三類，第一類為農(nóng)村宅基地，第二類為耕地，第三類為農(nóng)村集體建設(shè)用地。2009年海南便已完成確權(quán)登記發(fā)證總面積4834.2萬畝，占應(yīng)確權(quán)土地總面積的98.92%，成為全國第一個基本完成農(nóng)村集體土地確權(quán)的省份。但在對農(nóng)村土地進行確權(quán)，尤其是土地承包權(quán)和集體建設(shè)用地的確權(quán)過程中依舊存在一些問題：在村屬土地上只進行到村與村之間可以定樁劃界的地方，而沒有進行更加精確的土地確權(quán)活動，導(dǎo)致了大片“插花地”（兩個或兩個以上單位因地界互相穿插或分割而形成的零星分布的土地）現(xiàn)象；在村內(nèi)本村的土地包產(chǎn)到戶的依據(jù)不是按人口均分，而是按祖宗地等歷史習慣進行劃分，造成了土地劃分界線不清，引發(fā)了諸多矛盾糾紛，影響社會穩(wěn)定。根據(jù)全國土地屬國家和集體所有的基本原則，海南應(yīng)按照人口進行土地的平均分配。

鼓勵農(nóng)村集體試行建設(shè)用地股份制

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目標是實現(xiàn)城市居民和農(nóng)村居民的共同富裕。土地是農(nóng)民的重要財產(chǎn)，土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)是農(nóng)民享有土地財產(chǎn)權(quán)利的具體形式。在我國快速的城市化進程中，農(nóng)村土地被大量征用，而農(nóng)民集體收益卻頗少。在農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)中，財產(chǎn)性收入占比不足10%。土地理應(yīng)成為農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長的重要來源。

廣東省佛山、湛江等城市是全國范圍內(nèi)較早開展農(nóng)村集體土地作價入股試點改革的城市。佛山市從1992年就開始集體土地股份制嘗試，進入2003年以來，這種農(nóng)村集體土地作價入股的方式，基本已經(jīng)成熟化、模式化。2005年廣東省在全國率先出臺了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。當前，廣東省在入股的地方基本都已頒發(fā)相應(yīng)的土地承包經(jīng)營權(quán)證和土地股權(quán)證，制定了相應(yīng)的《土地股份合作章程》，并按照章程進行管理。

海南省在農(nóng)村集體建設(shè)用地方面走得比較慢，在2010年提出允許西部市縣開展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點工作，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民利用建設(shè)用地自主開發(fā)建設(shè)，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。省第六次黨代會報告中，明確指出要重點加快海口統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)建設(shè)和三亞城鄉(xiāng)一體化建設(shè)試點。海南可以在城鎮(zhèn)化率高的縣（市），如海口、三亞、瓊海市在完善集體經(jīng)濟組織法人代表制度的基礎(chǔ)上，率先進行農(nóng)村集體建設(shè)用地股份制改革，確認集體成員對使用的土地擁有財產(chǎn)權(quán)。

探索建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場

征用農(nóng)民土地、出讓或出租農(nóng)村集體建設(shè)用地、流轉(zhuǎn)承包地經(jīng)營權(quán)、出售宅基地及房屋等交易現(xiàn)象，均屬農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易。2008年，中共中央下發(fā)《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，明確提出“加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。

在海南農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實踐中，無論是在經(jīng)濟發(fā)達或不發(fā)達的縣（市），土地承包權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地的流轉(zhuǎn)都是普遍存在的。而農(nóng)村土地在民間流轉(zhuǎn)過程中，大多是分散的，不具有規(guī)模效應(yīng)，而且沒有政策支持和政府保護，一旦出現(xiàn)糾紛，農(nóng)民的利益很難得到保護。這就亟待政府組建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，積極建立信息服務(wù)體系，探索規(guī)范流轉(zhuǎn)方式，完善流轉(zhuǎn)機制，為產(chǎn)權(quán)交易提供充分的公共服務(wù)。當前，應(yīng)加快海口城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和三亞城鄉(xiāng)一體化試點工作，在海口和三亞組建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓和股份制基礎(chǔ)上的建設(shè)用地等交易，為其他縣（市）開展土地流轉(zhuǎn)提供經(jīng)驗，為我省做實農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作“探路”，最終建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)市場。